V SA/Wa 3006/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Justyna Mazur, Sędzia WSA - Sławomir Fularski (spr.), Protokolant: sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. W. Ł. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości: oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Marszałka Województwa [...] jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...]wydana w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 169 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 3 pkt . 1 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej jako "u.f.p.") Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych. Działając na podstawie delegacji z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145, ze zm.) Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. uzgodnił decyzję Marszałka Województwa [...], zmieniającą decyzję nr [...] Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. (zmieniona decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r.), w sprawie współfinansowania operacji "P. - regulacja rzeki w km 5+300 - 6+920 (wg nowej ewidencji w km 5+300 - 6+857) gm. G., pow. P.". Uzgodniona decyzja została wydana przez Marszałka w tym samym dniu [...] listopada 2011 r. W ww. decyzji organ ustalił, że ww. operacja będzie realizowana przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych (WZMiUW) w Ł., a jej całkowity koszt szacunkowy wyniesie [...] zł. Także w dniu [...] listopada 2011 r. Marszałek, na podstawie art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427, ze zm.) oraz § 2 i § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 122, poz. 791, ze zm.) wydał decyzję, którą zmienił decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. dotyczącą ww. operacji, zmienioną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. przyznając pomoc na ww. operację w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" w kwocie [...] zł. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa operacja była objęta mechanizmem wyprzedzającego finansowania, o którym mowa w art. 10a ustawy z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej (Dz.U. z 2012 r. poz. 1065; dalej: "uuspbUE"). W latach 2010, 2011 i 2012 Wojewoda [...] przekazał na rzecz Marszałka kwotę [...]zł, z czego: - w dziale 010, rozdziale 01008, § 6517 - [...]zł, - w dziale 010, rozdziale 01008, § 6519 - [...] zł - w dziale 010, rozdziale 01008, § 6510 - [...]zł. Na dzień 16 września 2014 r. Marszałek dokonał zwrotu środków z tytułu refundacji poniesionych wydatków na rachunek pomocniczy dysponenta części 85/10 - województwo łódzkie w kwocie [...] ([...]- w dniu [...].05.2012 r., [...]zł - w dniu [...]04.2013 r.) W trakcie realizacji projektu Marszałek stwierdził, że WZMiUW nie dokonał wykupu dwóch działek oraz sporządził nowe operaty szacunkowe dla 7 działek, a także przedstawił ponownie do refundacji wypisy z rejestru gruntów dotyczące 6 działek. W dniu [...] kwietnia 2013 r. Marszałek wezwał WZMiUW do zwrotu z tego tytułu kwoty nienależnie pobranych środków EFRROW w wysokości [...]zł. Następnie decyzją z dnia [...] września 2013 r. Marszałek ustalił dla WZMiUW kwotę nienależnie pobranej pomocy w łącznej wysokości [...] zł, podlegającą zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. WZMiUW odwołał się od ww. decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Marszałka. Jednocześnie, w toku weryfikacji wniosku WZMiUW o płatność z dnia [...] stycznia 2013 r. Marszałek stwierdził szereg uchybień, wśród nich przedstawienie do refundacji kosztów zamieszczenia ogłoszeń w prasie w przypadkach, gdy wywłaszczenie nie doszło do skutku oraz niekwalifikowalność kosztów poniesionych w związku z wypłatą odszkodowań z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zajętej trwale przez inwestycję stanowiącą koszt niekwalifikowalny. Wniosek o płatność został skorygowany o ww. koszty niekwalifikowalne wskutek czego WZMiUW otrzymał płatność nie w pierwotnie wnioskowanej kwocie [...]zł, lecz w wysokości [...]zł. Koszty niekwalifikowalne z powyższych tytułów wyniosły zatem [...]zł. W dniu [...] lipca 2014 r. Wojewoda [...] wystąpił do Marszałka z wezwaniem do zwrotu kwoty [...] zł nienależnie pobranej dotacji celowej, w terminie 15 dni od dnia otrzymania wezwania, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Na powyższą kwotę składały się: 1) kwota [...]zł (§ 6519 — [...]zł; § 6510 — [...]zł), stanowiąca dotację celową z budżetu państwa przeznaczoną na współfinansowanie krajowe uprzednio zrefundowanej i odprowadzonej do budżetu państwa kwoty w wysokości [...]zł (§ 6517), a uznaną przez Marszałka Województwa [...] jako kwota nienależnie pobranej dotacji; 2) kwota [...]zł (§ 6517) niezrefundowanej dotacji celowej z budżetu środków europejskich wraz z kwotą w wysokości [...]zł (§ 6519 - [...]zł; § 6510 - [...]zł), stanowiąca dotację celową z budżetu państwa przeznaczoną na współfinansowanie krajowe niezrefundowanej dotacji celowej udzielonej z budżetu środków europejskich. W związku z brakiem zwrotu ww. środków w wyznaczonym terminie, Wojewoda wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków, o czym powiadomił Marszałka zawiadomieniem z dnia [...] września 2014 r. Decyzją z [...] listopada 2014 r. Wojewoda [...] (organ I instancji) działając na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 5 pkt 2 i ust. 6 u.f.p. orzekł o zwrocie przez Samorząd Województwa [...] (dalej także jako "strona" lub "odwołujący") kwoty [...]zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji uznał, że wydatki, które zostały poniesione na realizację operacji nie były uwzględnione ani w treści decyzji uzgodnionej z Wojewodą [...], ani w decyzji Marszałka o przyznaniu pomocy. Wobec powyższego - zdaniem Wojewody - należało uznać środki dotacji celowej w tej części jako dotację nienależnie pobraną, tj. bez podstawy prawnej. W dniu [...] listopada strona złożyła odwołanie do Ministra Finansów. W uzasadnieniu nie zgodziła się z decyzją Wojewody, że wydatki opisane w jej treści nie były uwzględnione zarówno w treści decyzji uzgodnionej przez Marszałka Województwa z Wojewodą [...], jak i w decyzji Marszałka z dnia [...] listopada 2011 r. A zatem nie można było przyjąć, że środki dotacji celowej w tej części stanowią dotację nienależnie pobraną, tj. bez podstawy prawnej. W ocenie strony, w analizowanym przypadku powinien znaleźć zastosowanie przepis § 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 122, poz. 791), zgodnie z którym "Poza okolicznościami siły wyższej i wyjątkowymi okolicznościami, o których mowa w § 19 oraz w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006, beneficjent jest zobowiązany do zwrotu pomocy za tę część operacji, która została zrealizowana zgodnie z warunkami określonymi w Programie i rozporządzeniu, jeżeli cel operacji został osiągnięty i zachowany". Strona podniosła, że omawiane zadanie inwestycyjne zostało zrealizowane w terminie - a zatem cel, dla którego pomoc została przyznana został osiągnięty i zachowany. Ponadto strona argumentowała, że kwestionowane koszty wykonania operatów szacunkowych oraz wypisów z rejestrów gruntów stanowiły element składowy operacji i były bezpośrednio związane z jej realizacją, natomiast beneficjent nie był w stanie przewidzieć wystąpienia okoliczności, które spowodowały trudności z nabyciem gruntów. Jednocześnie strona wskazała, że - jej zdaniem - wymienione w decyzji kwoty dotacji na podstawie art. 72 ust. 3 ustawy Prawo wodne stanowiły wydatki, które były uzgodnione z Wojewodą [...], czego dowodem jest postanowienie z dnia 30 listopada 2011 r., stanowiące projekt decyzji w sprawie współfinansowania operacji. Uzasadniając swoje stanowisko odwołujący przywołał art. 168 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wykorzystanie dotacji z budżetu państwa następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Z kolei ust. 5 art. 168 stanowi, że w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Zdaniem strony, w sytuacji, gdy zastosowanie ma ustawa o finansach publicznych, wykorzystanie dotacji powinno być analizowane przez pryzmat prawidłowego zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków na podstawie umowy dotacyjnej. Nie można natomiast stwierdzić, że zasadność wykorzystania dotacji powinna być oceniana z punktu widzenia osiągnięcia określonych celów. Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Minister Finansów orzekł o : 1) uchyleniu decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2014r.; 2) zwrocie środków w wysokości określonej w punkcie 1 uchylonej decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., wraz z odsetkami określonymi w jej pkt 2, naliczanymi dla wskazanych tam kwot od oznaczonych tam dni, na rachunki określone w jej pkt 3 i 4, w kwotach tam wskazanych, jednak z przyczyny innej, niż wskazana w ww. uchylanej decyzji, mianowicie z przyczyny pobrania dotacji celowej w nadmiernej wysokości. Uzasadniając Minister Finansów wskazał, że Samorząd Województwa [...] otrzymał dotację celową z budżetu państwa i budżetu środków europejskich na wyprzedzające finansowanie operacji grudka - regulacja rzeki w km 5+300 - 6+920 (wg nowej ewidencji w km 5+300 - 6+857) gm. G., pow. P.", w trybie art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej. Środki przekazane skarżącemu mieszczą się w dziale 010, rozdziale 01008 klasyfikacji budżetowej, w trzech paragrafach: § 6517 (koszty kwalifikowalne, płatności w zakresie budżetu środków europejskich), § 6519 (koszty kwalifikowalne, współfinansowanie krajowe), § 6510 (koszty niekwalifikowalne odpowiadające kosztom kwalifikowalnym). Minister wskazał także, że w świetle art. 10a uuspbUE dotacje na wyprzedzające finansowanie są formą quasi-pożyczki dla jednostek samorządu terytorialnego. Spłata tej "pożyczki" powinna nastąpić w trybie art. 10a ust. 4 uuspbUE. Powyższe oznacza zatem, że warunkiem prawidłowego rozliczenia wyprzedzającego finansowania jest zwrot całości kwoty refundacji otrzymanej przez samorząd z ARiMR. Brak całkowitego zwrotu do budżetu państwa kwoty refundacji wynikającej z umowy o dofinansowanie oznacza brak całkowitego rozliczenia dotacji na wyprzedzające finansowanie przez samorząd. Następnie Minister przywołał brzmienie art. 168 ust. 4 oraz 5 u.f.p., wywodząc, że w przypadku wyprzedzającego finansowania mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa w art. 168 ust. 5, gdyż o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji stanowią odrębne przepisy, regulujące finansowanie Wspólnej Polityki Rolnej (w szczególności uuspbUE). Tym samym wykorzystanie dotacji celowej na wyprzedzające finansowanie następuje nie przez zapłatę za zrealizowane zadania, lecz przez realizację celów wskazanych w uuspbUE, które należy rozumieć jako zrealizowanie w całości operacji, na którą dotacja została przyznana lub otrzymanie przez samorząd pełnej kwoty refundacji kosztów kwalifikowalnych zadania. Jednocześnie organ wskazał, że w myśl art. 169 ust. 2 i 3 u.f.p., dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 2); dotacjami nienależnymi są zaś dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 3). Konkludując Minister Finansów podniósł, że w przedmiotowej sprawie dotacja na wyprzedzające finansowanie z pewnością została udzielona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w wysokości określonej w odrębnych przepisach. Stwierdził jednak że w sytuacji, gdy beneficjent nie otrzymał całości refundacji, a przyczyną tego był brak kwalifikowalności określonych wydatków, dotacja udzielona na wyprzedzające finansowanie została udzielona w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, a co, za tym idzie - część dotacji przewyższająca "wysokość niezbędną" podlega zwrotowi w trybie art. 169 ust. 1 ufp. Minister zauważył, że powyższa zasada obejmuje zarówno środki przeznaczone na wyprzedzające finansowanie części "europejskiej", jak i środków współfinansowania krajowego. Jednocześnie Minister podniósł, że do zwrotu przez samorząd województwa środków dotacji celowej na wyprzedzające finansowanie nie stosuje się § 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej. Wyjaśnił, że przepis ten odnosi się do zwrotu środków przez beneficjenta (WZMiUW - § 2 rozporządzenia) na rzecz samorządu województwa, natomiast w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z koniecznością zwrotu środków przez samorząd do budżetu państwa. Istotny pozostaje również fakt, że przepisy rozporządzenia nie mogą wyłączyć obowiązywania przepisów uuspbUE i ufp, określających obowiązek zwrotu środków. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z [...] maja 2015 r. strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów: 1. art. 168 ust. 4 i 5 u.f.p. w związku z art. 10 a ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 1065) poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu i instancji orzekającej obowiązek zwrotu przez Samorząd Województwa [...] kwoty [...] zł wraz z odsetkami nienależnie pobranej dotacji celowej z budżetu państwa przyznanej Samorządowi Województwa [...] na realizację operacji "P.- regulacja rzeki w km 5+300 - 6+920 (wg nowej ewidencji w km 5+300 - 6+857) gm. G., pow. P.", gdy tymczasem cel, dla którego przyznano pomoc został osiągnięty i zachowany; 2. art. 7 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nie dopełnienie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w kontekście zawartej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony określonego obowiązku, bez potrzeby stosowania środków przymusu; 3. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez jego nie uwzględnienie i nie umorzenie postępowania I instancji z uwagi na stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy, powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie I instancji, wskazując jednocześnie właściwą podstawę materialną, w oparciu o którą powinno być prowadzone postępowanie administracyjne. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko uznając zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W kontrolowanej sprawie nie doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z kolei naruszenie przepisów postępowania jakiego organ odwoławczy dopuścił się w niniejszej sprawie nie mogło mieć istotnego wpływu na jej wynik. Tylko zaś w takiej sytuacji sąd administracyjny może uchylić decyzję organu. Na wstępie zauważyć należy, że zarówno z samego rozstrzygnięcia, jak też z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że podstawę do jej wydania stanowił art. 138 § 1 pkt 2, a nie jak wskazano, prawdopodobnie w wyniku oczywistej omyłki pisarskiej art. 138 § 2 k.p.a., który to stanowi o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Poza sporem jest bowiem, że organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w sprawie zwrotu środków dotacji celowej oraz orzekł o zwrocie środków w wysokości określonej w punkcie pierwszym uchylanej decyzji wraz z odsetkami określonymi w jej punkcie drugim, naliczanymi dla wskazanych tam kwot od oznaczonych dni. Intencją organu odwoławczego było więc wydanie decyzji reformatoryjnej o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W ocenie Sądu organ odwoławczy winien jednak wskazać jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia art. 138 § 1 k.p.a., bowiem faktycznie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uchylenie tej decyzji nastąpiło bowiem jedynie z powodu wskazania przez organ I instancji innej przyczyny z powodu której powinien nastąpić zwrot środków. Organ I instancji wskazał jako przyczynę zwrotu środków fakt, że dotacja została pobrana nienależnie, natomiast zdaniem organu odwoławczego przyczyną zwrotu środków jest pobranie przedmiotowej dotacji w nadmiernej wysokości. Organ odwoławczy zgodził się zaś z organem I instancji co do samej zasadności zwrotu przedmiotowych środków. Samo bowiem rozstrzygnięcie organu odwoławczego o konieczności zwrotu przez skarżącego środków dotacji jest w pełni zasadne. Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowił art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zgodnie z którym dotacje udzielone z budżetu państwa pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia ww. okoliczności. Zgodnie z art. 169 ust. 2 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Stosownie zaś do ust. 3 ww. artykułu dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że Samorząd Województwa [...] otrzymał dotację celową z budżetu państwa i budżetu środków europejskich na wyprzedzające finansowanie operacji P. - regulacja rzeki w km 5+300 - 6+920 (wg nowej ewidencji w km 5+300 - 6+857) gm. G., pow. P.", w trybie art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej. Środki przekazane skarżącemu mieszczą się w dziale 010, rozdziale 01008 klasyfikacji budżetowej, w trzech paragrafach: § 6517 (koszty kwalifikowalne, płatności w zakresie budżetu środków europejskich), § 6519 (koszty kwalifikowalne, współfinansowanie krajowe), § 6510 (koszty niekwalifikowalne odpowiadające kosztom kwalifikowalnym). W świetle art. 10a uuspbUE dotacje na wyprzedzające finansowanie są formą quasi-pożyczki dla jednostek samorządu terytorialnego. Spłata tej "pożyczki" powinna nastąpić w trybie art. 10a ust. 4 uuspbUE. Powyższe oznacza zatem, że warunkiem prawidłowego rozliczenia wyprzedzającego finansowania jest zwrot całości kwoty refundacji otrzymanej przez samorząd z ARiMR. Brak całkowitego zwrotu do budżetu państwa kwoty refundacji wynikającej z umowy o dofinansowanie oznacza brak całkowitego rozliczenia dotacji na wyprzedzające finansowanie przez samorząd. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 10a ust. 1 uuspbUE samorządy województw realizujące zadania z zakresu pomocy technicznej z udziałem środków EFRROW i krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z EFRROW oraz jednostki samorządu terytorialnego realizujące działanie: poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez scalanie gruntów i gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi, w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich, z udziałem środków EFRROW i krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z EFRROW mogą otrzymywać środki z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie kosztów kwalifikowalnych, ponoszonych na realizację tych zadań. Na podstawie art. 10a ust. 5 powyższej ustawy, jednostka samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1, dokonuje zwrotu środków, o których mowa w ust. 3 pkt 2, oraz z zakresu pomocy technicznej, do wysokości udziału refundowanego ze środków EFRROW, na rachunek dochodów właściwego dysponenta, ze środków otrzymanych z agencji płatniczej tytułem refundacji kosztów kwalifikowalnych ze środków EFRROW, w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania tych środków. Z przywołanych przepisów wynika, że konsekwencją udzielenia samorządowi przedmiotowej dotacji celowej na wyprzedzające finansowanie jest dokonanie zwrotu środków tej dotacji w części podlegającej refundacji ze środków Unii Europejskiej, ze środków otrzymanych z agencji płatniczej tytułem refundacji kosztów kwalifikowalnych ze środków EFRROW. Z art. 10a uuspbUE, w szczególności jego ust. 5 jednoznacznie wynika, że warunkiem prawidłowego rozliczenia dotacji jest otrzymanie refundacji ze środków EFRROW w pełnej wysokości i pełny jej zwrot do budżetu państwa. Zgodnie z art. 168 ust. 4 u.f.p., wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, natomiast zgodnie z jego ust. 5, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Brak realizacji obowiązków nałożonych przez uuspbUE, która z pewnością zawiera "odrębne przepisy stanowiące o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji" na wyprzedzające finansowanie oznacza, że nie nastąpiło pełne wykorzystanie udzielonej dotacji i pociąga za sobą obowiązek zwrotu niewykorzystanej części dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości (art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t. j. z 2013 r. poz. 173, z późn. zm.), dalej: "u.w.r.o.", zadania instytucji zarządzającej w zakresie wdrażania działań objętych programem, w tym przyznawania pomocy, wykonuje jako zadania delegowane zgodnie z art. 75 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005: (...) samorząd województwa - w przypadku działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 (poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez: (a) scalanie gruntów, (b) gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi] oraz 19-23, z zastrzeżeniem pkt 3. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j. z 2014 r. poz. 1438, z późn. zm.), właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, (...), jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 [pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i wymienionych tam środków krajowych], czyli - zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 3 u.w.r.o.w. - marszałek województwa. "Merytoryczna" kontrola poprawności wykorzystania środków PROW (czyli ocena ich kwalifikowalności w świetle przepisów Europejskich, krajowych i dokumentów wydanych przez MRiRW) należy zatem nie do Ministra Finansów, który w systemie realizacji PROW nie posiada takich kompetencji, lecz właśnie do Marszałka Województwa, a także - w zakresie określonym w u.w.r.o.w. - do ARiMR jako agencji płatniczej, oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako Instytucji Zarządzającej PROW. Istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest, że Marszałek Województwa [...] w dniu [...] września 2013 r. wydał dla WZMiUW w Ł. decyzję, w której stwierdził, iż "w ocenie organu bezpośrednich kosztów nie stanowią koszty operatów szacunkowych i wypisów z rejestru gruntów, które nie dotyczyły gruntów na których realizowana była operacja, lub takie, które w postępowaniu wywłaszczeniowym nie stanowiły podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania wypłaconego właścicielom gruntów". Tak więc, zgodzić się należy z organami obu instancji, że poniesione koszty, zrefundowane w pierwszym wniosku o płatność nie są bezpośrednio związane z przygotowaniem i realizacją operacji i stanowią koszty niekwalifikowalne. Zdaniem Sądu organ podjął wystarczające kroki do wyjaśnienia sprawy i w przekonywujący sposób uzasadnił swoją decyzję. W związku z powyższym nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak dokładnego uzasadnienia stanowiska. Minister Finansów ocenił w postępowaniu odwoławczym, że dokumentacja zawarta w aktach sprawy w sposób wyczerpujący dowodzi brak zwrotu przez skarżącego przedmiotowej kwoty dotacji w pełnej wysokości, co samo w sobie, jak wynika z argumentacji przytoczonej powyżej, stanowi podstawę do żądania zwrotu środków pobranych w nadmiernej wysokości. Odnosząc się zaś do zarzutu nie dokonani umorzenia postępowania I instancji z uwagi na stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, należy wyjaśnić, że Minister Finansów nie miał możliwości wydania w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Wydanie bowiem decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Skoro zaś organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 k.p.a.), to miał obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. W związku z powyższym, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.