II OSK 1666/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O.T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 6/19 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi O.T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 6/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę O. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę i zwrócił skarżącej uiszczony przez nią wpis od skargi. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że O. T. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] z wniosku złożonego 22 marca 2017 r. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez ich niezastosowanie przez co w konsekwencji nastąpiło rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł natomiast o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi przedstawił przebiegł postępowania w sprawie podnosząc między innymi, że 22 marca 2017 r. wpłynął wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Pismem z dnia 18 kwietnia 2017 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku tj. dostarczenia oryginału załącznika nr 1 podpisanego przez pracodawcę. Braki formalne uzupełniono w terminie (załącznik został wypełniony przez nowego pracodawcę). Pismem z dnia 20 stycznia 2018 r. (data wpływu 23 stycznia 2018 r.) pełnomocnik strony złożył ponaglenie. Następnie, pismem z dnia 20 stycznia 2018 r. (data wpływu 31 stycznia 2018 r.) pełnomocnik strony zwrócił się z prośbą o wycofanie powyższego ponaglenia. Następnie 26 listopada 2018 r. skarżąca złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Uzasadniając odrzucenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podniósł, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Niezależnie od sposobu załatwienia przez organ ponaglenia, fakt skutecznego wniesienia tego środka otwiera stronie drogę do podniesienia przed sądem administracyjnym przewlekłości postępowania przez organ. W rozpatrywanej sprawie, strona wniosła do właściwego organu ponaglenie datowane na 20 stycznia 2018 r. (data wpływu 23 stycznia 2018 r.). Powyższe ponaglenie zostało podpisane przez umocowanego pełnomocnika skarżącej. Jak wynika z akt sprawy, pełnomocnik ten 20 stycznia 2018 r. cofnął powyższe ponaglenie, składając stosowne oświadczenie na piśmie do organu (data wpływu 31 stycznia 2018 r.). W świetle powyższego w rozpatrywanej sprawie nie można, zdaniem Sądu, mówić o złożeniu przez stronę ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie, wywierającego skutek wyczerpania środków zaskarżenia, a tym samym umożliwiającego skarżącej skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskutek złożenia oświadczenia przez pełnomocnika skarżącej o wycofaniu złożonego wcześniej ponaglenia, to ponaglenie z 20 stycznia 2018 r., jako środek zaskarżenia warunkujący złożenie skargi, został wycofany z obrotu prawnego przed złożeniem skargi do Sądu. Z tego powodu skarga strony na przewlekłość postępowania Wojewody [...] w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, nie jest w ocenie Sądu dopuszczalna, ponieważ strona nie spełniła warunku wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a. Skargą kasacyjną O.T. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że skarżąca nie wyczerpała przesłanek ustawowych legitymujących do wniesienia skargi na przewlekłość organu w postaci wniesienia ponaglenia na przewlekłość organu w sytuacji, gdy skarżąca takie ponaglenie wniosła i które zostało następnie przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców jako organu wyższego stopnia. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji odrzucając skargę nie uwzględnił okoliczności, że skarżąca wniosła do Wojewody ponaglenie na przewlekłość postępowania pismem z dnia 20 października 2018 r., doręczonym organowi w dniu 6 listopada 2018 r., co zostało wyraźnie wskazane w skardze na przewlekłość postępowania z dnia 26 listopada 2018 r. Skarżąca podkreśliła, że w treści skargi nie odnosiła się w żaden sposób do ponaglenia ze stycznia 2018 r. W związku z powyższym skarżąca wypełniła ustawową przesłankę do wniesienia skargi na przewlekłość Wojewody. Do skargi kasacyjnej załączono: potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię ponaglenia na okoliczność jego sporządzenia; potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię nadania listu poleconego z ponagleniem; wydruk ze strony internetowej Poczty Polskiej na okoliczność doręczenia ww. pisma do urzędu; kopię pisma Wojewody o przekazaniu ponaglenia do Szefa Urzędu o Spraw Cudzoziemców. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powołanego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak wynika bowiem z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy ponaglenie. Stosownie do art. 53 § 2b, obowiązującego od dnia 1 czerwca 2017 r., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Również w poprzednim stanie prawnym przyjmowano, że wniesienie skargi w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości nie jest ograniczone żadnym terminem. Wobec powyższego należy przyjąć, że warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia (poprzednio zażalenia) przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Wbrew argumentacji wyrażonej w zaskarżonym postanowieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w niniejszej sprawie brak było podstaw do odrzucenia skargi O. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, jako niedopuszczalnej z uwagi na niewyczerpanie przez nią środka zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Słusznie bowiem podnosi się w skardze kasacyjnej, że oceniając kwestię uprzedniego wyczerpania przez skarżącą środka zaskarżenia w postaci wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę okoliczności wniesienia przedmiotowego ponaglenia przez skarżącą pismem z dnia 20 października 2018 r. (data wpływu do organu - 6 listopada 2018 r.). Podkreślenia wymaga przy tym, że zarówno skarżąca w skardze na przewlekłość postępowania, jak i sam organ w odpowiedzi na tę skargę, zgodnie podnosili, że wniesienie przedmiotowej skargi zostało poprzedzone ponagleniem z dnia 20 października 2018 r., przy czym Wojewoda w odpowiedzi na skargę wskazał dodatkowo, że ponaglenie to zostało przekazane wraz z całą dokumentacją Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 13 listopada 2018 r. Złożona przez skarżącą wraz ze skargą kasacyjną dokumentacja tylko potwierdza zatem wskazywany przez skarżącą i Wojewodę stan rzeczy. W związku z powyższym stwierdzić należało, że odrzucając skargę O. T. z dnia 26 listopada 2018 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dopuścił się naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że skarżąca nie wyczerpała przesłanek legitymujących ją do wniesienia skargi na przewlekłość organu. Złożenie przez nią ponaglenia pismem z dnia 20 października 2018 r. wywierało bowiem skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwiało jej skuteczne wniesienie przedmiotowej skargi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, publ. CBOSA).