VII SA/Wa 2818/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi L.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nałożył na inwestora L. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w zakreślonym terminie projektu zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. K. w Ł. uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. L. S. złożył w dniu [...] kwietnia 2015 r. wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r, Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]uznając, że dokonanie istotnego odstępstwa w trakcie budowy bez wcześniejszego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę musi skutkować wszczęciem procedury naprawczej. Z akt sprawy zakończonej badaną decyzją wynika, że inwestor odstąpił w sposób istotny od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy Ł. Nr [...] z dnia [...] września 1985 r. poprzez wykonanie podpiwniczenia całego budynku, zmianę kąta nachylenia dachu wraz ze zmianą wysokości budynku w kalenicy, wykonanie nadwieszeń kondygnacji, zmianę rzędnej posadowienia budynku o ok. 70 – 80 cm oraz zmianę usytuowania budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki. Powyższe odstępstwa zostały wskazane w protokole kontroli z dnia [...] lipca 2010 r. i załącznikach do ww. protokołu. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. wstrzymał prowadzenie budowy oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2010r, Nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nałożył na inwestora L. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w zakreślonym terminie projektu zamiennego budynku. W ocenie organu wojewódzkiego właściwe było w niniejszej sprawie zastosowanie art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Organ wojewódzki nie podzielił podniesionego przez L. S. zarzutu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa poprzez oparcie jej na przepisach niewłaściwej ustawy. Wskazał, że ustawa Prawo budowlane z 1994 r. odsyła do przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. jedynie w przypadku samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego 1994 r. jeżeli wszczęcie postępowania nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1995 r. W omawianym przypadku budowa była prowadzona na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Ł. Nr [...] z dnia [...] września 1985 r. o pozwoleniu na budowę, a wszczęcie postępowania w związku ze stwierdzeniem istotnych odstępstw od projektu budowlanego nastąpiło po dniu 1 stycznia 1995 r., a zatem zaistniały stan faktyczny nie wypełnił dyspozycji art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Badana w trybie nadzorczym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. została wydana z zachowaniem przepisów o właściwości, posiada podstawę prawną, nie narusza rażąco art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była wykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, jak; również nie zawiera wad powodujących jej nieważność z mocy prawa. Po rozpatrzeniu wniesionych przez L. S. oraz A. S.– K. odwołań, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] października 2015 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż Naczelnik Gminy Ł. decyzją z dnia [...] września 1985 r. zatwierdził plan realizacyjny zagospodarowania działki nr [...] przy ul. K. w miejscowości D. gm. Ł. i zezwolił na budowę na ww. działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Nie mogły mieć, zatem zastosowania przepisy art. 48 Prawa budowlanego, dotyczące obiektów budowlanych będących w budowie albo wybudowanych bez pozwolenia na budowę. Jak wynika z protokołu z przeprowadzonej przez PINB W. kontroli z dnia [...] lipca 2010 r. przedmiotowa budowa prowadzona była niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Stopień zaawansowania budowy został określony przez organ w niniejszym protokole jako stan surowy otwarty, co wskazuje na nieukończenie jej przed 1 stycznia 1995 r.. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzone podczas budowy nieprawidłowości zostały prawidłowo zakwalifikowane jako istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i prawidłowo nałożono obowiązek przedłożenie projektu budowlanego zamiennego. Kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie zastosowania przez PINB [...] przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., zamiast przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229, ze zm.) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przedmiotowa budowa nie jest samowolą budowlaną, o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., gdyż była realizowana na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Ł. z 1985 r. i nie została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. Ponadto, w aktach sprawy brak jest dowodów świadczących o wszczęciu postępowania administracyjnego, w sprawie istotnych odstępstw, przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł L.S., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także podnosząc zarzut nienależytego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zgłosił w maju 1994 r. zakończenie stanu konstrukcyjnego budynku z uwzględnieniem odstępstw od projektu i wówczas Urząd Miasta i Gminy w Ł. nie wniósł żadnych zastrzeżeń. Skarżący zachował dowód nadania pisma z dnia 5 maja 1994 r. w którym zgłosił odstępstwa od projektu. Brak odpowiedzi na pismo z dnia 5 maja 1994 r. skarżący przyjął jako akt "milczącej akceptacji". Podniósł, że kompetentny w sprawie organ wiedział o budowie, stanie budynku i odstępstwach od projektu, a nie podjął jakichkolwiek działań, wyrażając milcząco swoje przyzwolenie w 1994 r. Zdaniem skarżącego wadliwe została wydana decyzja o uchyleniu pozwolenia na budowę wydanego w dniu [...] września 1985 r. przez Naczelnika Gminy Ł.. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu. Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie sąd kontroluje decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015r, znak: [...] wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji. W rozpatrywanej sprawie, organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Z akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją wynika, że skarżący odstąpił w sposób istotny od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy Ł. Nr [...] z dnia [...] września 1985 r. poprzez wykonanie podpiwniczenia całego budynku, zmianę kąta nachylenia dachu wraz ze zmianą wysokości budynku w kalenicy, wykonanie nadwieszeń kondygnacji, zmianę rzędnej posadowienia budynku o ok. 70 – 80 cm oraz zmianę usytuowania budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki. Powyższe odstępstwa zostały wskazane w protokole kontroli z dnia 22 lipca 2010 r. i załącznikach do ww. protokołu. Wobec ustalenia przez PINB W. w toku przeprowadzonej kontroli, że kontrolowany budynek wybudowany został z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, koniecznym było wydanie decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W myśl art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego - do spraw wszczętych przed dniem wejścia życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy z zastrzeżeniem ust. 2. Przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Prawidłowo zatem organ powiatowy zastosował przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., zamiast przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229, ze zm.). Podstawę prawną badanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] listopada 2010r, Nr [...] stanowił art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Sąd zauważa, że podnoszone przez skarżącego okoliczności w zakresie nienależycie ustalonego stanu faktycznego sprawy mogłyby stanowić zarzuty w zwykłym postępowaniu odwoławczym. Nie wskazują natomiast na istnienie kwalifikowanych wad postępowania warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Oceniając przeprowadzone postępowanie, Sąd stwierdza, że organy obu instancji przeprowadziły je z poszanowaniem przepisów proceduralnych. Organy wypełniły swoje ustawowe obowiązki i uzasadniły stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się przy tym na etapie zaskarżonego postępowania istotnych naruszeń przepisów postępowania, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonych decyzji. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).