VII SA/Wa 2820/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi L. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...] odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] Do wydania postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...], Nr [...] wydanym na podstawie art. 50 ust 1 pkt 2 i 4 oraz ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane wstrzymał inwestorowi L. S. prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w zakreślonym terminie ekspertyzy technicznej robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym. Ponadto nakazał bezzwłoczne dokonanie niezbędnych zabezpieczeń polegających na demontażu drewnianych rusztowań i zabezpieczeniu w sposób trwały wejść do budynku. L. S. złożył w dniu [...] wniosek o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego postanowieniem z [...], Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności weryfikowanego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] ponieważ nie stwierdził wystąpienia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z akt sprawy zakończonej badanym postanowieniem (protokół kontroli z dnia [...] wraz z załącznikami) wynika, że inwestor odstąpił w sposób istotny od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] poprzez wykonanie podpiwniczenia całego budynku, zmianę kąta nachylenia dachu wraz ze zmianą wysokości budynku w kalenicy, wykonanie nadwieszeń kondygnacji, zmianę rzędnej posadowienia budynku o ok. 70 – 80 cm oraz zmianę usytuowania budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki. W toku postępowania ustalono także, że budowa realizowana jest bez nadzoru osoby uprawnionej i nie jest prowadzony dziennik budowy, roboty zostały przerwane, a obiekt znajduje się w niedostatecznym stanie technicznym Powyższe ustalenia wyczerpują dyspozycję art. 50 ust 1 pkt 2 i 4 oraz ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Na podstawie wskazanych przepisów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał postanowienie Nr [...] z dnia [...]. W ocenie organu wojewódzkiego właściwe było w niniejszej sprawie zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Organ wojewódzki nie podzielił podniesionego przez L. S. zarzutu wydania postanowienia z rażącym naruszeniem prawa poprzez oparcie go na przepisach niewłaściwej ustawy. Wskazał, że ustawa Prawo budowlane z 1994 r. odsyła do przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. jedynie w przypadku samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego 1994 r. jeżeli wszczęcie postępowania nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1995 r. W omawianym przypadku budowa była prowadzona na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę, a wszczęcie postępowania w związku ze stwierdzeniem istotnych odstępstw od projektu budowlanego nastąpiło po dniu [...], a zatem zaistniały stan faktyczny nie wypełnił dyspozycji art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Po rozpatrzeniu zażalenia L. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wskazane na wstępie postanowienie z dnia [...], znak: [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż Naczelnik Gminy [...] decyzją z dnia [...] zatwierdził plan realizacyjny zagospodarowania działki nr [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] gm. [...] i zezwolił na budowę na ww. działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Nie mogły mieć, zatem zastosowania przepisy art. 48 Prawa budowlanego, dotyczące obiektów budowlanych będących w budowie albo wybudowanych bez pozwolenia na budowę. Jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB [...]z dnia [...] przedmiotowa budowa prowadzona była niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Stopień zaawansowania budowy został określony przez organ w niniejszym protokole jako stan surowy otwarty, co wskazuje na nieukończenie jej przed 1 stycznia 1995 r.. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzone podczas budowy nieprawidłowości zostały prawidłowo zakwalifikowane jako istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a budowa była prowadzona w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia dlatego weryfikowane postanowienie nie jest obarczone żadną z wad, których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie zastosowania przez PINB [...]przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., zamiast przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229, ze zm.) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przedmiotowa budowa nie jest samowolą budowlaną, o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., gdyż była realizowana na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] i nie została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. Ponadto, w aktach sprawy brak jest dowodów świadczących o wszczęciu postępowania administracyjnego, w sprawie istotnych odstępstw, przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł L. S., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także podnosząc zarzut nienależytego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zgłosił w maju 1994r. zakończenie stanu konstrukcyjnego budynku z uwzględnieniem odstępstw od projektu i wówczas Urząd Miasta i Gminy w [...] nie wniósł żadnych zastrzeżeń. Skarżący zachował dowód nadania pisma z dnia [...] w którym zgłosił odstępstwa od projektu. Brak odpowiedzi na pismo z dnia [...] skarżący przyjął jako akt "milczącej akceptacji". Podniósł, że kompetentny w sprawie organ wiedział o budowie, stanie budynku i odstępstwach od projektu, a nie podjął jakichkolwiek działań, wyrażając milcząco swoje przyzwolenie w [...]. Zdaniem skarżącego wadliwe została wydana decyzja o uchyleniu pozwolenia na budowę wydanego w dniu [...] przez Naczelnika Gminy [...]. Skarżący zarzucił, iż w trakcie postępowania nie zabezpieczono mu udziału i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W ocenie skarżącego nie został wykazany rzekomy stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Nie odpowiada również rzeczywistemu stanowi rzeczy twierdzenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że budynek został zbudowany bez nadzoru i bez dziennika budowy. Skarżący wyjaśnił, że zagubione zostały dokumenty dotyczące prowadzonej przez niego budowy i gdyby nie doszło do ich zagubienia to wówczas sprawa zgłoszenia stanu konstrukcyjnego ( surowego ) budynku z uwzględnieniem odstępstw od projektu nie byłaby sprawą wątpliwą i sporną między inwestorem, a organami nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu. Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie sąd kontroluje postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] wydane w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazanym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie [...], Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...] odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...]. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji. W rozpatrywanej sprawie, organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowane w trybie nadzoru postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...]. nie jest dotknięte żadną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Z akt sprawy zakończonej kwestionowanym postanowieniem wynika, że skarżący odstąpił w sposób istotny od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy [...] Nr [...] z dnia [...]. poprzez wykonanie podpiwniczenia całego budynku, zmianę kąta nachylenia dachu wraz ze zmianą wysokości budynku w kalenicy, wykonanie nadwieszeń kondygnacji, zmianę rzędnej posadowienia budynku o ok. 70 – 80 cm oraz zmianę usytuowania budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki. Powyższe odstępstwa zostały wskazane w protokole kontroli z dnia [...] i załącznikach do ww. protokołu. Z ustaleń przeprowadzonych przez PINB [...] w toku kontroli wynika również, że budowa jest realizowana bez nadzoru osoby uprawnionej i nie jest prowadzony dziennik budowy, a obiekt znajduje się w niedostatecznym stanie technicznym. Mianowicie w piwnicy stwierdzono ślady zawilgoceń i zagrzybienia, taras jest niezabezpieczony wilgotnościowo, elementy stalowe konstrukcji (podciągi) niezabezpieczone przed działaniem korozji, widoczne zawilgocenia płyt pilśniowych ocieplenia dachu, barierki ochronne i rusztowanie drewniane znajdują się w bardzo złym stanie technicznym. Ponadto stwierdzono, możliwość wystąpienia zagrożenia pożarowego ponieważ prowizoryczne rusztowanie drewniane na zewnątrz budynku o wysokości 7,5m wykonane jest z suchych i spękanych desek, teren budowy jest nieuporządkowany, a ze ścian zwisają niezaizolowane przewody elektryczne, co stanowi zagrożenie pożarowe dla sąsiednich posesji. Budynek nie jest także zabezpieczony przed dostaniem się do niego osób trzecich. W tych okolicznościach prawidłowo wydano postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych oraz nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych i nakazano bezzwłoczne dokonanie niezbędnych zabezpieczeń polegających na demontażu drewnianych rusztowań i zabezpieczeniu w sposób trwały wejść do budynku. Podstawę prawną badanego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] stanowił art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). W myśl art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego - do spraw wszczętych przed dniem wejścia życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy z zastrzeżeniem ust. 2. Przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Prawidłowo zatem organ powiatowy zastosował przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., zamiast przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229, ze zm.). Sąd zauważa, że podnoszone przez skarżącego okoliczności w zakresie nienależycie ustalonego stanu faktycznego sprawy mogłyby stanowić zarzuty w zwykłym postępowaniu odwoławczym. Nie wskazują natomiast na istnienie kwalifikowanych wad postępowania warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Oceniając przeprowadzone postępowanie, Sąd stwierdza, że organy obu instancji przeprowadziły je z poszanowaniem przepisów proceduralnych. Organy wypełniły swoje ustawowe obowiązki i uzasadniły stanowisko wyrażone w postanowieniach w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się przy tym na etapie zaskarżonego postępowania istotnych naruszeń przepisów postępowania, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonych postanowień. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).