VI SA/Wa 2093/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Lili Zawadzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi K.Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę VI SA/Wa 2093/18 Uzasadnienie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm), w związku z art. 3 i art. 33 ust. 1 pkt 8 oraz ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. z 2017 r. poz. 285, z późn. zm.), określanej dalej "ustawą" utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa ("KOWR") nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. wymierzającą K. Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości J. [...] K. dalej "spółka", "skarżąca" karę pieniężną w wysokości 5 000 zł. Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] stycznia 2017 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego działając jako organ rejestrowy wskazany w art. 12a ust. 3 ustawy, wpisał do rejestru podmiotów sprowadzających przedsiębiorstwo K. Sp. z o.o., w decyzji - w skrócie "Spółka", pod numerem ewidencyjnym BIO [...]. Na podstawie wpisu, a także jego aktualizacji dokonanej w dniu 23 lutego 2018 r.. Spółka jest uprawniona do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie importu lub nabycia wewnątrzwspólnotowego biokomponentów: estru oraz czystego oleju roślinnego, dokonanego samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu, a następnie rozporządzania nimi przez dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej lub faktycznej. Na mocy art. 28 w związku z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz.U. z 2017 r. poz. 624. z późn. zm.) Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa dalej KOWR z dniem 1 września 2017 r. z mocy prawa wstąpił w ogół praw i obowiązków zniesionej Agencji Rynków Rolnych. Organ stwierdził, że Spółka była zobowiązana przekazać Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdanie kwartalne podmiotu sprowadzającego za czwarty kwartał 2017 r. w terminie do dnia 14 lutego 2018 r. Zgodnie z datą stempla pocztowego sprawozdanie zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 15 lutego 2018 r. Wobec powyższego, Dyrektor Generalny KOWR zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za naruszenie polegające na niezłożeniu w terminie sprawozdania kwartalnego podmiotu sprowadzającego za czwarty kwartał 2017 r. oraz poinformował o możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. W odpowiedzi Spółka pismem z dnia 30 marca 2018 r. zwróciła się z prośbą o niewymierzanie kary pieniężnej, wyjaśniając, że jednodniowe opóźnienie spowodowane było zmianami organizacyjnymi w Spółce oraz błędnym obliczeniem terminu przez jej pracownika. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Dyrektor Generalny KOWR wymierzył Spółce, na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 8 ust. 2 oraz ust. 9 pkt 1 ustawy, karę pieniężną w kwocie 5 000 zł uzasadniając, że dopuściła się ona naruszenia polegającego na przekazaniu Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdania kwartalnego podmiotu sprowadzającego za czwarty kwartał 2017 r. po upływie terminu określonego w ustawie. Następnie skarżąca złożyła odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zarzucając decyzji naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2017 r. poz. 1257, z póżn. zm.) poprzez jego niezastosowanie i brak odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w całości i niepoprzestanie na pouczeniu, podczas gdy waga naruszenia praw jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Zdaniem Spółki kary nakładane na podstawie art. 33 ustawy stanowią administracyjne kary pieniężne, a tym samym powinno się do nich stosować Dział IVa kpa, który wskazuje m.in. możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto podniosła, że waga naruszenia prawa była znikoma, gdyż w okresie sprawozdawczym Spółka nie dokonała żadnego importu ani nabycia wewnątrzwspólnotowego biokomponentów. a termin został przekroczony zaledwie o jeden dzień. Uchybienie w tak niewielkim zakresie nie wpłynęło na obowiązek sporządzenia przez organ zbiorczego raportu kwartalnego, a niedochowanie przez Spółkę obowiązku nie spowodowało szkody majątkowej i nie naruszyło ważnego interesu publicznego. Spółka nie odniosła żadnej korzyści z tytułu naruszenia prawa. Spółka wykonała obowiązek sprawozdawczy bez ingerencji organu, a funkcja dyscyplinująco-przymuszająca administracyjnej kary pieniężnej nie miała w sprawie znaczenia, gdyż cel realizacji obowiązku, o którym stanowi art. 30 ust. Ib ustawy został osiągnięty zanim została nałożona kara. W jej ocenie nie jest sprawiedliwe wymierzanie tej samej kary podmiotowi, który spóźni się ze złożeniem sprawozdania jeden dzień na skutek niezawinionej omyłki i temu, który zrobi to celowo, bądź dopiero po nałożeniu kary przez organ. W takiej sytuacji organ powinien rozważać możliwość odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f kpa. Zdaniem Spółki, organ pierwszej instancji nie dokonał rzetelnej oceny wszystkich okoliczności faktycznych i błędnie nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f kpa i odstąpienia od wymierzenia kary, ponieważ zarówno przesłanka znikomej wagi naruszenia prawa jak i zaprzestania naruszania prawa, zostały spełnione. Dodatkowo Spółka zarzuciła, że w decyzji organ pierwszej instancji odniósł się jedynie do art. 189f § 2 kpa, nie uwzględniając przesłanek z art. 189f § 1 kpa. Rozpatrując odwołanie organ wskazał na obowiązujące w sprawie przepisy, w szczególności art. 12a ustawy oraz art. 30 ust. 1b ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2017 r.. Zdaniem organu, z literalnego brzmienia art. 33 ust. 1pkt 8 oraz ust. 2 wprost wynikało, że karze w wysokości 5 000 zł podlega ten, kto nie złożył sprawozdania kwartalnego w terminie. W przypadku złożenia sprawozdania po terminie, przepisy ustawy nie przewidują możliwości zmniejszenia wysokości kary ani uchylenia nałożonej kary pieniężnej. Zgodnie z przepisami ustawy Spółka była zobowiązana przekazać Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdanie kwartalne za czwarty kwartał 2017 r. w terminie do dnia 14 stycznia 2018 r. Zgodnie z widniejącą datą stempla pocztowego, Spółka nadała sprawozdanie w placówce Poczty Polskiej w dniu 15 lutego 2018 r.. a zatem nie został dochowany wymagany termin ustawowy. Zdaniem organu, spółka, prowadząc działalność gospodarczą w zakresie nabycia wewnątrzwspólnotowego biokomponentów od stycznia 2017 r., była świadoma ciążącego na niej obowiązku dostarczania kwartalnych sprawozdań, bowiem do wniosku o wpis do rejestru podmiotów sprowadzających dołączyła oświadczenie, w którym potwierdziła, że znane są jej ustawowe warunki wykonywania działalności gospodarczej w wymienionym zakresie. Organ wyjaśnił, że termin na złożenie sprawozdania wynosi do 45 dni po zakończeniu kwartału, a więc czas na dopełnienie tego obowiązku był wystarczający. Dodatkowo podkreślił, że w sprawozdaniu podmiotu sprowadzającego za czwarty kwartał nie zostało wykazane nabycie lub zaimportowanie biokomponentów. Zatem przygotowanie sprawozdania nie wymagało dużych nakładów pracy na jego sporządzenie. Odnosząc się do zarzutów stawianych w odwołaniu dotyczących naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 189f § 1 ust. 1 pkt 1 kpa organ uznał, że jest on bezpodstawny. Organ wskazując na brzmienie tego przepisu oraz na stan faktyczny sprawy podniósł, że Spółka nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku dostarczenia sprawozdania kwartalnego w terminie, do czego była zobowiązana na podstawie przepisów ustawy. Wysokość kary została ustalona w przepisie art. 33 ust. 1 pkt 8 oraz ust. 2 ustawy i nie daje on możliwości jej miarkowania. Ponadto z wyjaśnień Spółki wynikało, że niezłożenie sprawozdania spowodowane jest pomyłką pracownika i zajmowaniem się sprawami organizacyjnymi Spółki, co nie stanowi, w ocenie organu, okoliczności, która wyłączałaby odpowiedzialność Spółki. Kara administracyjna, poprzez swoją funkcję represyjną i prewencyjną ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do wykonania obowiązku wynikającego z norm prawa materialnego oraz przestrzegania reguł w przyszłości. Odstąpienie od wymierzenia kary w omawianej sprawie nie wypełni swojej funkcji, biorąc pod uwagę obowiązek kwartalnego dostarczania sprawozdań. Przyjmując argumenty Spółki o znikomym naruszeniu prawa, organ, w przypadku sprawozdania zerowego złożonego po terminie, obowiązany byłby do każdorazowego odstępowania od nałożenia kary. W ten sposób przepisy prawa materialnego nakładające obowiązki przekazywania sprawozdań byłyby przepisami martwymi. Z akt sprawy wynikało, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki wynikające z art. 33 ust. I pkt 8 ustawy, który wprost nakazuje wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości w przypadku niezłożenia w określonym terminie sprawozdania kwartalnego. Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego to jest przepisu art. 189f kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa) poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie przez organ od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i niezastosowanie pouczenia, podczas gdy zostały spełnione przesłanki obligujące organ do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, bowiem waga naruszenia prawa znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa; 2. art. 189d pkt 5 kpa poprzez jego niezastosowanie i niewzięcie przez organ pod uwagę przy wymierzaniu kary pieniężnej, że skarżąca podjęła dobrowolnie działania w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa i złożyła sprawozdanie kwartalne dzień po upływie terminu, czym nie spowodowała wystąpienia żadnych skutków naruszenia prawa; 3. naruszenie art. 189d pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i niewzięcie przez organ pod uwagę częstotliwości niedopełniania w przeszłości obowiązku, w następstwie którego ma być nałożona kara, w sytuacji gdy skarżąca nie dopełniła obowiązku, w wyniku niedopełnienia którego nałożono na nią karę grzywny, po raz pierwszy; 4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 8 kpa, polegające na prowadzeniu postępowania z naruszeniem zasady proporcjonalności, zgodnie z którą organ administracji musi stosować środki mające wpływ na prawa strony tylko w razie potrzeby i tylko w zakresie niezbędnym do osiągnięcia zamierzonego celu, tj. poprzez wymierzenie nieadekwatnej kary do wagi naruszenia, co powoduje, że kara nie odpowiada celom, dla których powinna być stosowana. W związku z podniesionymi powyżej zarzutami wniosła o: 1. wstrzymanie wykonalności decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] maja 2018 roku, wydanej pod sygnaturą: [...]; 2. ewentualnie, przypadku nieuwzględnienia przez organ II instancji wniosku o wstrzymanie wykonalności ww. decyzji, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosła o wstrzymanie wykonania przez Sąd decyzji w całości z uwagi na możliwość wyrządzenia skarżącej znacznej szkody spowodowanej wszczęciem postępowania egzekucyjnego w administracji i narażenia skarżącej na wysokie koszty tego postępowania oraz możliwość spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, mające związek z utrudnieniami w nawiązywaniu przez skarżącą nowych kontraktów; 3. stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2018 roku, wydanej pod sygnaturą [...], utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] maja 2018 roku, wydaną pod sygnaturą: [...]; 4. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r. p. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w myśl § 2 tegoż artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżona decyzja, postanowienie, akt bądź inna czynność z zakresu administracji publicznej są zgodne z przepisami postępowania oraz czy nie naruszają prawa materialnego, przy orzekaniu zaś nie kieruje się względami słuszności bądź też zasadami współżycia społecznego. Poza tym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 §1 ustawy z dnia 30sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 roku p. 1302 z późn. zm., dalej ppsa). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zasady wykonywania działalności gospodarczej w zakresie importu lub nabycia wewnątrzwspólnotowego biokomponentów i określa ustawa z 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i paliwach ciekłych. W myśl art. 30 ust. 1b w/w ustawy podmioty sprowadzające są obowiązane do przekazywania w terminie 45 dni po zakończeniu kwartału Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdań kwartalnych zawierających wymienione w nim informacje. Sankcją za niewykonanie tego obowiązku w terminie jest kara w wysokości 5 000 zł, nakładana na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 8 oraz ust 2 ustawy. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie przesłała Dyrektorowi Generalnemu KOWR sprawozdania kwartalnego za czwarty kwartał 2017 roku w terminie do dnia 14 lutego 2018 roku. Sprawozdanie to skarżąca nadała w placówce Poczty Polskiej w dniu 15 lutego 2018 roku a zatem nie dochowała wymaganego terminu ustawowego. W tym stanie rzeczy zaistniały przesłanki wynikające z art. 33 ust 1 pkt 8 ustawy, który wprost nakazuje wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości w przypadku niezłożenia w określonym terminie sprawozdania kwartalnego. Należy zgodzić się z poglądem organu, że decyzja wydana w tym trybie nie jest decyzją uznaniową, a decyzją wiązaną. Oznacza to, że w sytuacji spełnia oznaczonych w tych przepisach przesłanek organ obowiązany jest do wydania decyzji o nałożeniu kary. Według oceny Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 189 f §1 pkt 1 k.p.a.. Przepis ten stanowi, że "organ administracji publicznej w drodze decyzji odstępuje od nałożenia kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa". W niniejszej sprawie strona usprawiedliwiła niezachowanie przewidzianego w ustawie terminu do złożenia sprawozdania pomyłką pracownika, co oczywiście nie stanowi okoliczności, które wyłączyłyby odpowiedzialność spółki. Z akt sprawy wynika bowiem, że rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki wynikające z art. 33 ust 1 pkt 8 ustawy o BIO, który wprost wskazuje, że kara pieniężna w wysokości 5 000 złotych jest nakładana w przypadku niezłożenia w określonym terminie sprawozdania kwartalnego. Na podstawie przepisów ustawy wykluczona jest możliwość miarkowania kary czy odstąpienia od jej wymierzenia. Zdaniem Sądu przepis art. 189 f §1 pkt 1 k.p.a. nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Jak wynika z wyjaśnieniem organu, zawartych w odpowiedzi na skargę skarżąca dopuściła się po raz drugi w roku niedopełnienia obowiązku sprawozdawczego tj. nie złożyła w terminie sprawozdania za trzeci kwartał 2017 roku, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej. Wbrew twierdzeniom skargi również nie doszło do naruszenia art. 189 d k.p.a.. Przepis ten nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie albowiem kara za niedopełnienie obowiązku jakiego dopuściła się strona została w przepisach ustawy ustalona w sposób sztywny tj. na karę 5 000 złotych i organ w takim stanie prawnym nie miał możliwości jej miarkowania. W tym stanie rzeczy, uznając zarzuty skargi za niezasadne Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.