II SA/Ol 58/19

Dnia 7 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Powiatu Pisz z dnia 28 sierpnia 2018 r., nr XLIV/292/2018 w przedmiocie wykonania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 28 sierpnia 2018 r. Rada Powiatu Pisz podjęła uchwałę nr XLIV/292/18 w sprawie wykonywania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. W złożonej skardze Wojewoda Warmińsko - Mazurski wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości. Zarzucił, że została podjęta z naruszeniem art. 42a ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 r., poz. 995, z późn. zm.), dalej jako: "ustawa". Podniósł, że wskazany przepis zawiera katalog zamknięty spraw, które ustawodawca przekazał organowi stanowiącemu do uregulowania. Rada powiatu jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez ustanowienie wszystkich kwestii uznanych za ustawodawcę za istotne. Niewyczerpanie powyższego zakresu upoważnienia, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Pominięcie przez radę powiatu, którekolwiek z wymienionych przez ustawodawcę elementów programu, skutkuje bowiem brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Uchwała Rady Powiatu Pisz w § 4 ust. 2 w zakresie formalnych wymogów uchwały odsyła do przepisów Statutu Powiatu Piskiego, jednocześnie nie wskazując, które z nich będą miały zastosowanie. W ocenie Wojewody, możliwość posłużenia się odesłaniami nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie zaistniała konieczność zapewnienia skrótowości tekstu, o której mowa w z § 156 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283). Tym samym, Rada nie określiła obligatoryjnego elementu zasad wykonywania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Niewyczerpanie dyspozycji art. 42a ust. 5 ustawy stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż organ stanowiący powiatu, podejmując uchwałę w przedmiocie wykonania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w tym przepisie. Ponadto w § 5 ust. 3 uchwały Rada przyjęła, że w imieniu i na rzecz Komitetu występuje Pełnomocnik lub jego zastępca, wskazany w pisemnym oświadczeniu osób tworzących Komitet. W ocenie skarżącego, powyższa delegacja nie obejmuje upoważnienia rady powiatu do określenia sposobu reprezentacji komitetów inicjatyw uchwałodawczych. W ramach zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zdaniem organu nadzoru, rada upoważniona została do określenia przepisów, które umożliwiłyby realizację inicjatywy uchwałodawczej od strony technicznej, czyli wskazałby do kogo z inicjatywą się występuję, czy i w jaki sposób jest weryfikowana. Natomiast w przypadku delegacji do określenia zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, rada jest uprawniona do uchwalenia przepisów, które odnoszą się do warunków związanych wyłącznie z powstaniem komitetu, a nie dotyczą już sfery jego późniejszego działania. Tym samym, Rada nie jest upoważniona do ustalenia w akcie prawa miejscowego, kto i na jakiej podstawie występuje w imieniu i na rzecz komitetu inicjatyw uchwałodawczych. W konsekwencji zakwestionować należy wszystkie postanowienia uchwały, w których występuje pojęcia pełnomocnika oraz odwołania do kwestionowanych przepisów, czyli § 6, § 7, § 8 ust. 2, § 10 ust. 1-2, ust. 4, ust. 7-9 i § 10 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 7-9 przedmiotowej uchwały. Natomiast w § 4 ust. 1 uchwały, Rada przyjęła, iż projekt uchwały nie może dotyczyć spraw, w których ustawy zastrzegają wyłączność inicjatywy uchwałodawczej dla innych podmiotów. Art. 42a ust. 5 ustawy przyznaje radzie uprawnienia do uregulowania zagadnień w zakresie w nim wskazanym. Taka konstrukcja delegacji, wyklucza regulowanie innych kwestii niż wymienione w przepisie. Dotyczy również postanowień, które zostały uregulowane w innych przepisach ustawowych. Wojewoda wywiódł z art. 42a ust. 5 ustawy, że podjęta przez Radę Powiatu uchwała zawiera postanowienia mogące ograniczać mieszkańców gminy w korzystaniu z uprawnień do wystąpienia z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. Dotyczy to § 10 ust. 1 uchwały, w którym postanowiono, że projekt uchwały wraz z wykazem podpisów mieszkańców pełnomocnik wnosi do Przewodniczącego Rady nie później niż 3 miesiące od daty otrzymania informacji, o której mowa w § 7 ust. 1. Ograniczenie dotyczące terminu złożenia projektu uchwały wpływa na możliwości korzystania z obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Ponadto, w ocenie organu nadzoru, wprowadzenie tego ograniczenia wykracza poza kompetencję rady. W myśl art. 42a ust. 3 ustawy, projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Wyłączenie ten termin wyznacza ramy czasowe dotyczące procedowania w sprawie inicjatywy uchwałodawczej. Rada nie posiada kompetencji do modyfikowania terminów zakreślonych przez ustawodawcę. Poza delegację ustawową, wykraczają również postanowienia § 11 pkt. a) i c) uchwały, które przewidują rozwiązanie komitetu w przypadku odmowy nadania biegu projektowi uchwały lub zakończenia postępowania uchwałodawczego tzn. podjęcia lub odrzucenia uchwały przez Radę. Ustawodawca ograniczył bowiem kompetencje rady, wyłącznie do zagadnień wskazanych w art. 42a ust. 5 ustawy, które nie obejmują ustania bytu komitetów inicjatywy uchwałodawczych W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Pisz wniosła o jej odrzucenie w całości, ewentualnie oddalenie. Zarzuciła, że Wojewoda nie wezwał Rady do usunięcia naruszenia prawa w związku z zaskarżoną uchwałą, co uzasadnia odrzucenie przedmiotowej skargi. Podniosła też, że zaskarżona uchwała nie ma mocy prawnej, gdyż zgodnie z § 13 uchwały wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego i ma zastosowanie do kadencji Rady Powiatu Pisz następującej po kadencji, w czasie której weszła w życie. Wprawdzie zaskarżony akt uchwaliła Rada Powiatu Pisz poprzedniej kadencji, lecz do publikacji doszło w dniu 20 grudnia 2018 r., po wyborze obecnej Rady. Jednocześnie Rada Powiatu Pisz podzieliła ocenę organu nadzoru, że przedmiotowy akt prawa miejscowego w obecnym brzmieniu powinien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego. Zauważyła, że nie może się to odbyć w ramach uprawnień autokontrolnych zawartych w art. 54 § 3 p.p.s.a. ze względu na zbyt krótki okres na wydanie nowej uchwały w oparciu o art. 42a ust. 5 ustawy. Dodała, prowadzi działania mające na celu podjęcie nowej uchwały na podstawie art. 42a ust. 5 ustawy, która jednocześnie uchyli zaskarżony akt prawny. Wobec czego wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do chwili podjęcia przez Radę Powiatu Pisz takiej uchwały. W piśmie procesowym z dnia 4 marca 2019 r. Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Wskazał ponadto m.in., że brak jest podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na niewypełnienie dyspozycji z art. 52 p.p.s.a. Zauważył, że wyrażona w art. 81 ust. 1 ustawy kompetencja organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie została ograniczona żadnym terminem jej realizacji ani spełnieniem dodatkowych warunków. Zwrócił uwagę, że przepisy dotyczące nadzoru nad działalnością powiatu wynikające z ustawy o samorządzie powiatowym nie nakładają na Wojewodę obowiązku wzywania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na uchwalę organu powiatu. Stwierdził ponadto, że nie obowiązuje przepis nakazujący wezwanie organu do usunięcia naruszenia przed złożeniem skargi do sadu administracyjnego. Na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. Sąd postanowił oddalić wniosek pełnomocnika organu o zawieszenie postępowanie sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola sądu administracyjnego obejmuje także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Podnieść przy tym należy, że kryterium tej kontroli pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Należy również zauważyć, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest zatem normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady powiatu dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto wskazać należy, że w świetle art. 79 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona uchwała Rady Powiatu Pisz została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należało odnieść się do twierdzeń Rady Powiatu dotyczących niedopuszczalności skargi z uwagi na jej wniesienie przez Wojewodę bez uprzedniego wezwania Rady Powiatu do usunięcia naruszenia prawa. Przedmiotowa skarga została wniesiona w dniu 20 grudnia 2018 r., zatem do postępowania zainicjowanego tą skargą miały zastosowanie przepisy p.p.s.a. z dnia wniesienia tej skargi. Z dniem 1 czerwca 2017 r. został uchylony art. 52 § 4, który przewidywał, że "w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania". Zgodnie zaś z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) "przepisy art. 52 i art. 55 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienionych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy". Konsekwencją prawną tego rozwiązania jest niedopuszczalność odrzucenia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu powiatu podjęte po dniu 1 czerwca 2017 r., wniesioną bez wykorzystania wezwania do naruszenia prawa. Przechodząc do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu wskazać należy, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Podnieść bowiem należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Oznacza to, że rada powiatu ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności powiatu w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to § 143 w związku z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Należy zatem zauważyć, że w myśl art. 42a ust. 5 ustawy rada powiatu została upoważniona do określenia w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów ustawy. W związku z tym uchwała rady nie tylko nie może wykraczać poza upoważnienie ustawowe, ale musi także uwzględniać zapisy zawarte w powołanej ustawie. Słusznie zatem zarzucił Wojewoda, że Rada Powiatu w sposób nieuprawniony przyjęła w § 5 ust. 3 uchwały, że w imieniu i na rzecz komitetu występuje pełnomocnik lub jego zastępca, wskazany w pisemnym oświadczeniu osób tworzących komitet. Należy bowiem wskazać, że kwestia reprezentacji komitetu została określona w art. 42a ust. 4 ustawy, który stanowi, że komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady. Przy czym sam ustawodawca przyznał komitetowi uprawnienie, a nie obowiązek, do wskazania osób uprawnionych do reprezentowania komitetu. W ocenie Sądu, kwestia ustanowienia pełnomocnika w ogóle nie mieści się w pojęciu zasad tworzenia komitetu inicjatyw uchwałodawczych, lecz trybu jego działania, do określenia którego rada nie została upoważniona. Należy wskazać, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz.U. z 2018 r., poz. 2120), ustawa ta reguluje tryb postępowania - a nie zasady - w sprawie wykonywania inicjatywy ustawodawczej. Skoro zatem sam ustawodawca uznaje, że powołanie pełnomocnika mieści się w zakresie trybu wykonywania inicjatywy ustawodawczej (art. 5 ust. 4 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli), to tym samym wyklucza to uznanie, że powołanie pełnomocnika mieści się w zakresie przyznanego radzie upoważnienia do określenia zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, czy też zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych. Przy czym nie można utożsamiać pojęcia trybu i zasad, gdyż tryb odnosi się do kwestii proceduralnych, podczas gdy zasady - do kwestii merytorycznych (podstaw działania). Podkreślić także należy, że zakres kompetencji, które przysługują ustawodawcy tworzącemu prawo w oparciu o zapisy Konstytucji RP, nie może być utożsamiany z uprawnieniami uchwałodawcy, zobowiązanemu do tworzenia aktów prawa miejscowego wyłącznie w ramach upoważnienia ustawowego. Organ stanowiący samorządu musi bowiem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, a w związku z tym wprowadzane regulacje nie mogą dotyczyć zagadnień innych niż wymienione w przepisie, ani też nie mogą regulować tych zagadnień w sposób odmienny niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Zasadny jest też zarzut naruszenia 156 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" przez § 4 ust. 2 uchwały, stanowiący, że "projekt uchwały powinien być zgodny z wymogami zawartymi w Statucie oraz niniejszej uchwale". Należy podzielić ocenę Wojewody, że Rada nie wskazała, które przepisy Statutu będą miały zastosowanie, a ponadto nie zaistniała możliwość posłużenia się odesłaniami, gdyż nie zaistniała konieczność zapewnienia skrótowości tekstu, o której mowa w z (Dz.U. z 2016 r., poz. 283). W konsekwencji w § 4 ust. 2 Rada nie określiła obligatoryjnego elementu zasad wykonywania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, co z uwagi na niewyczerpanie dyspozycji art. 42a ust. 5 ustawy, stanowi rażące naruszenie prawa. Bezspornie, organ stanowiący powiatu, podejmując uchwałę w przedmiocie wykonania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w tym przepisie. Stwierdzić również należy, że Rada nie została upoważniona do regulowania, jakie zagadnienia mogą być przedmiotem obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Zakwestionowany § 4 ust. 1 uchwały stanowi zaś, że projekt uchwały nie może dotyczyć spraw, w których ustawy zastrzegają wyłączność inicjatywy uchwałodawczej dla innych podmiotów. Art. 42a ust. 5 ustawy przyznaje radzie uprawnienia do uregulowania zagadnień w zakresie w nim wskazanym. Taka konstrukcja delegacji wyklucza regulowanie innych kwestii niż wymienione w tym przepisie. Dotyczy również postanowień, które zostały uregulowane w innych przepisach ustawowych. Zasadny jest również zarzut, że § 10 ust. 1 uchwały zawiera postanowienia mogące ograniczać mieszkańców gminy w korzystaniu z uprawnień do wystąpienia z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą, a ponadto wykracza poza kompetencję rady powiatu. W przepisie tym postanowiono, że projekt uchwały wraz z wykazem podpisów mieszkańców pełnomocnik wnosi do Przewodniczącego Rady nie później niż 3 miesiące od daty otrzymania informacji, o której mowa w § 7 ust. 1. Ograniczenie dotyczące terminu złożenia projektu uchwały wpływa na możliwości korzystania z obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Rada nie została zaś upoważniona do określenia trybu działania komitetu, a tym samym uregulowania kwestii mogących wpływać na skuteczność podejmowanych przez komitet działań. Należy podkreślić, że upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne a nie dorozumiane. W związku z tym nawet brak określonych regulacji czy też luka w prawie nie stanowi podstawy uzasadniającej wprowadzenie określonej regulacji w trybie uchwały. Rada powiatu nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w przepisie ustawowym ani też podejmowania regulacji w inny sposób, niż wskazany przez ustawodawcę. Podobnie, z przekroczeniem delegacji ustawowej Rada Powiatu uchwaliła § 11 pkt. a) i c), przewidujące, że komitet ulega rozwiązaniu w przypadku odmowy nadania biegu projektowi uchwały oraz w przypadku zakończenia postępowania uchwałodawczego, tzn. podjęcia lub odrzucenia uchwały przez Radę. Kwestie te nie zostały bowiem wskazane w art. 42a ust. 5 ustawy, a tym samym Rada nie mogła w uchwale uregulować tych kwestii. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.