IV SA/Wa 3100/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej J. J. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania J. J. , (określanej dalej jako skarżąca), od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] , odmawiającej zmiany decyzji Marszalka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...], umarzającej opłaty roczne płatne w latach 2012-2014 w kwocie 6 150,46 zł oraz odmawiającej umorzenia opłat rocznych płatnych w latach 2015-2021, w wysokości 6 150,46 zł rocznie, w części odmawiającej umorzenia opłat rocznych, płatnych w latach 2015-2021, w wysokości 6 150,46 zł rocznie, ustalonych decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] października 2011 r., orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2011 r. Nr [...], Starosta [...] zezwolił J. J. na wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych o powierzchni 1895 m², stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...], położonej we Wsi [...], przeznaczonych pod budowę budynku przedszkola, wraz z infrastrukturą techniczną, ustalając należność za trwałe wyłączenie gruntów z produkcji, w wysokości 61 504,69 zł oraz jej zmniejszenie o kwotę 189 500.00 zł; brak obowiązku uiszczania należności; obowiązek uiszczania opłaty rocznej, z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów wyłączonych produkcji w wysokości 10% należności, przez 10 lat od roku 2012 do roku 2021. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Marszałek Województwa [...], po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza [...], umorzył opłaty roczne płatne w latach 2012-2014 w kwocie 6 150,46 zł roczne oraz odmówił umorzenia opłat rocznych płatnych w latach 2015-2021, w wysokości 6 150,46 zł rocznie, ustalonych decyzją w/w Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Pismem z dnia 19 sierpnia 2015 r., Burmistrza [...] wystąpił o zmianę ww. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...], w części odmawiającej umorzenia opłat rocznych płatnych w latach 2015-2021 w wysokości 6 15046 zł rocznie. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] Marszałek Województwa [...] odmówił, w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.) K.p.a., zmiany decyzji Marszałka Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., w części odmawiającej umorzenia opłat rocznych płatnych w latach 2015-2021. Od powyższej decyzji - dochowując ustawowo określonego terminu - odwołała się J. J., zarzucając zaskarżonej decyzji w szczególności naruszenie: art. 6, 7, 8, 77 i 80, w zw. z art 154 K.p.a. poprzez szczątkowe ustalenia faktyczne dotyczące sytuacji finansowej strony, w kontekście możliwości poniesienia opłat rocznych za lata 2015-2021 oraz powierzchowne zbadanie zgodności ewentualnego dalszego umorzenia należności ze słusznym interesem strony oraz interesem społecznym, w kontekście aktualnie istniejących okoliczności, naruszenie art. 7 i 107 § 3, w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia motów, jakimi kierował się Organ uznając, że w okolicznościach sprawy dalsze zwolnienie strony z opłat rocznych za trwałe wyłączenie gruntu z produkcji rolnej za lata 2015 - 2021 jest nieuzasadnione i bezpodstawne w sytuacji, w której za okres wcześniejszy strona korzystała już z umorzenia opłat rocznych z tego tytułu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wywodziło, że art. 154 § 1 K.p.a. stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ustalenie istnienia tego rodzaju przesłanki musi zostać jednak poprzedzone stwierdzeniem, że na mocy tej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa. W przeciwnym razie instytucja ta stanowiłaby niejako kolejną instancję, nieprzewidzianą przez obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 411/10 i z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 1265/10 - dostępne w http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA) . W ocenie SKO z art. 154 § 1 K.p.a. - wynikają trzy przesłanki, których spełnienie może skutkować zmianą bądź uchyleniem wydanej decyzji administracyjnej, tj.: musi istnieć decyzja ostateczna, a więc taka, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 K.p.a.), na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa, a więc musi to być decyzja, która nie kreuje prawa nabytego dla strony postępowania, za jej uchyleniem lub zmianą muszą przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazane wyżej przesłanki z art. 154 § 1 K.p.a. mają charakter równoważny, co oznacza, że muszą one zostać spełnione łącznie, a niezaistnienie jednej z nich skutkuje niemożnością zmiany lub uchylenia decyzji. Pojęcie: "nabycie prawa" – jak dalej wywodził organ - użyte w tym przepisie, rozumie się szeroko, przyjmując że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować, jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa. SKO wyraziło stanowisko, że decyzja umarzająca opłaty roczne, płatne w latach 2012-2014 w kwocie 6 150,46 zł roczne oraz odmawiająca umorzenia opłat rocznych płatnych w latach 2015-2021 w wysokości 6 150,46 zł rocznie, nie stanowi decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa - w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 K.p.a. W ocenie organu, nie ulega wątpliwości, że decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] kształtuje sytuację prawną J. J. , a zatem należy do kategorii rozstrzygnięć, w oparciu o które następuje nabycia prawa przez stronę. Tym samym nie została spełniona jedna z przesłanek określonych w art. 154 § 1 K.p.a., umożliwiająca zmianę lub uchylenie wzmiankowanej decyzji. Skoro bowiem art. 154 § 1 K.p.a. może znaleźć zastosowanie wyłącznie do tych decyzji ostatecznych, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa, to zbędnym byłoby rozważanie argumentacji prowadzącej do wykazania istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony w sytuacji gdy taka decyzja nie mogłaby z przyczyn formalnych (brak zaistnienia wszystkich przesłanek) zostać zmieniona i uchylona w tym trybie. Zakres przedmiotowy nadzwyczajnego postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, ograniczony jest wyłącznie do badania formalnych przesłanek, warunkujących zastosowanie tego trybu. Brak zaistnienia którejkolwiek z nich nie daje podstaw do wydania decyzji o uchyleniu lub zmianie w tym trybie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. W skardze wywiedzionej dnia 5 września 2018 r. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżąca zarzuciła: • naruszenie art. 154 § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, iż badana wcześniej decyzja Marszałka Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. kształtuje sytuację prawną wnioskodawczyni i jako taka nie może być uznana za decyzję na mocy której strona nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 § 1 K.p.a. w sytuacji, gdy w rzeczywistości w zakresie w jakim strona domagała się jej wzruszenia decyzja ta miała charakter decyzji odmownej, a zatem nie kreowała żadnego uprawnienia po stronie wnioskodawczyni i mogła być zmieniona w nadzwyczajnym trybie z art. 154 § 1 K.p.a., a w konsekwencji: • naruszenie art. 154 § 1 K.p.a. przez jego nieuzasadnione niezastosowanie w sprawie pomimo spełnienia przesłanek do jego zastosowania, • naruszenie art. 6, 7, 8, 77 i 80 K.p.a., w zw. z art. 154 § 1 K.p.a. poprzez powierzchowne rozpoznanie przedmiotowej sprawy ograniczone tylko do dokonania kwalifikacji (błędnej) decyzji Marszałka Województwa [...] Nr [...] z [...] lutego 2012 r. w zakresie jej pkt 2 jako kreującej prawa po stronie wnioskodawczyni, przy jednoczesnym pominięciu zbadania, czy za ewentualną zmianą tej decyzji w tym trybie przemawiał słuszny interes strony i pominięciu rozważenia znaczenia błędnego uzasadnienia, na które wskazywał organ wyższego stopnia na str. 4 zaskarżonej decyzji, • naruszenie art. 6, 7, 8, 77 i 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez sprzeczność w uzasadnieniach decyzji obu organów, gdzie w uzasadnieniu decyzji Marszałka Województwa nr [...] z dnia [...] września 2015 r. analizie poddano merytoryczne przesłanki umorzenia opłat rocznych za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, zaś w decyzji SKO oceniono jedynie spełnienie przesłanek z art. 154 K.p.a., co prowadzi do wniosku o braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez organy obu instancji. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o: • uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2015 r., • zasądzenie od organu na rzecz wnioskodawczyni kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2015 r., odmawiającą zmiany decyzji Marszalka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r., umarzającej opłaty roczne płatne w latach 2012-2014 oraz odmawiającej umorzenia opłat rocznych płatnych w latach 2015-2021, w części odmawiającej umorzenia opłat rocznych, płatnych w latach 2015-2021, ustalonych decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r. U podstaw decyzji organu II stopnia legło przekonanie, że skoro uprzednia decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. umarzała opłaty roczne za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej za lata 2012-2014 i odmawiała umorzenia takich opłat za lata 2015-2021, to w całości miała ona charakter decyzji przyznającej prawo wnioskodawczyni, a w konsekwencji nie mogła podlegać zmianie w trybie art. 154 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu zasadnie skarżąca wywodziła, że stanowisko takie jest błędne w tym kontekście, że przedmiotowa decyzja, której wzruszenia domagała się wnioskodawczyni, w rzeczywistości odmawiała umorzenia należnej opłaty. Jak się natomiast przyjmuje jednolicie na tle art. 154 § 1 K.p.a. decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jest decyzja odmowna dla wszystkich stron, decyzja cofająca w całości przyznane wcześniej uprawnienie lub stwierdzająca wygaśnięcie tego uprawnienia, decyzja nakładająca obowiązek w najwyższym dopuszczalnym zakresie (E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 260 za P. Przybysz w: Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego. W doktrynie utrwalił się pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień (J, Borkowski [w:] Komentarz, 1989, s. 251) za A. Wróbel w: Komentarz do K.p.a. Wyd. 7). Uzasadnione jest stwierdzenie, że w doktrynie wręcz utrwalił się pogląd (tak m.in. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex i powołane poglądy doktryny), że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień, przy czym decyzja taka jest decyzją merytoryczną, bowiem załatwia sprawę, tyle że nie zaspokaja w całości żądania strony. Do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień (A. Wróbel, Komentarz, Lex). Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1, nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych", a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo (art. 155 K.p.a.). "Nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. "«Nabycie praw» użyte w art. 154 i 155 k.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona «nabyła prawa»" – wyrok NSA z 27.05.2003 r., IV SA 3205/01, LEX nr 794688. Jak się też przyjmuje w nauce prawa i postępowania administracyjnego ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia, zawartego w decyzji ostatecznej, przy czym chodzi o wnikliwą i wszechstronną ocenę całego zakresu rozstrzygnięcia. W doktrynie ujmuje się to jako zgodę beneficjenta prawa. Decyzją negatywną jest akt odmawiający uwzględnienia podania, nie konkretyzujący uprawnień czy obowiązków jego adresata, nie mający zatem w sensie dosłownym charakteru jurysdykcyjnego". Decyzja negatywna właściwie zawsze pojawia się we wskazywanym przez doktrynę katalogu decyzji, na mocy których strona nie nabywa prawa (vide: H. Knysiak-Molczyk w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz). W kontekście powyższych rozważań słuszne są zarzuty, dotyczące błędnego zinterpretowania, a następnie nieuzasadnionego niezastosowania art. 154 § 1 K.p.a. Wadliwie z pola kontroli organu wyłączono kwestię spełnienia przesłanki słuszności interesu strony, jako kolejnej przesłanki zmiany decyzji w trybie art. 154 § 1 K.p.a. Uzasadnieniem dla takiego zawężenia analizy miało być niespełnienie innej przesłanki w sprawie, co należy jednak uznać za niewystarczające i stanowiące przykład oportunizmu organu, nie mającego nic wspólnego z wszechstronnym rozpoznaniem sprawy. Co prawna ani trybu z art. 154 K.p.a., ani z art. 155 K.p.a., nie można traktować jako służących ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej już decyzją ostateczną, to jednak kolizja interesu społecznego lub interesu strony z przepisem prawa wyklucza możliwość zastosowania art. 154 i art. 155 K.p.a. Odmienna wykładnia tych przepisów prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Zakres badania tej przesłanki obejmuje możliwość wydania w danych okolicznościach decyzji korzystniejszej dla strony, w miejsce decyzji mniej korzystnej, przy założeniu zgodności takiego zmienionego rozstrzygnięcia z porządkiem prawnym (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 marca 2017 r., II SA/Bd 1189/16, CBOSA). Jak słusznie wywodziła skarżąca - w niniejszej sprawie nastąpiła taka sytuacja, że organ niższego rzędu dokonywał oceny meritum sprawy, jak gdyby w zwyczajnym postępowaniu rozpoznawczym, a nie w postępowaniu o innym, węższym przedmiocie rozpoznania. Należy ponadto wskazać, że nie ma znaczenia czy decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa, ma charakter decyzji związanej, czy uznaniowej. W zależności bowiem od okoliczności sprawy, tj. w sytuacji ujawnienia się wad decyzji objętych wnioskiem o uchylenie lub zmianę, złożonym w trybie art. 154 § 1 K.p.a., niezależnie czy przedmiotem wniosku jest decyzja "związana", czy "uznaniowa" - możliwym jest zastosowanie art. 154 § 1 K.p.a. i uchylenie decyzji objętej wnioskiem złożonym w ww. nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Jednak możliwość zastosowania art. 154 § 1 K.p.a., w odniesieniu do decyzji tzw. związanych jest obarczona konkretnymi ograniczeniami, które powinny wynikać bezpośrednio z okoliczności danej sprawy, a ewentualne podjęcie rozstrzygnięcia, w tym pozytywnego dla wnioskodawcy i tak nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa. Z uwagi na powyższe doszło do błędnej wykładni przepisów procesowych, tj. art. 154 K.p.a. przede wszystkim w aspekcie wykładni pojęcia "strona nie nabyła prawa", co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem ziściła się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej: P.p.s.a., w związku z art. 134 tego aktu. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy, będąc związane oceną prawną, wyrażoną w niniejszym wyroku na podstawie art. 153 P.p.s.a., dokonają korekty wskazanych wyżej uchybień. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata w kwocie 480 zł, obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, ze zm.), wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł.