VII SA/Wa 1795/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi Teatru [...] m. [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na prace konserwatorskie oraz odmowy pozwolenia na określone działania oddala skargę Teatr Dramatyczny [...] ("Teatr", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("Minister", "organ odwoławczy") z [...] maja 2018 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków ("konserwator zabytków", "organ I instancji") z [...] października 2017 r., znak: [...], pozwalającą Teatrowi na prace konserwatorskie przy 180 krzesłach oryginalnej widowni sceny im. G. H. Teatru w [...] przy pl. [...] w [...] oraz odmawiającej pozwolenia na działania polegające na trwałym pozostawieniu tymczasowych, współczesnych foteli na widowni sceny. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z [...] września 2013 r. pozwolił Teatrowi Dramatycznemu im. G. H. na ustawienie tymczasowej widowni Dużej Sceny w Teatrze Dramatycznym w [...], zgodnie z załączoną do wniosku dokumentacją, z terminem ważności pozwolenia (demontażu tymczasowej widowni) do 31.12.2016 r. W orzeczeniu tym wskazano, że ponowny montaż widowni, po wykonaniu konserwacji jej elementów, wymagać będzie uzyskania odrębnego pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków. We wniosku złożonym 10.10.2017 r. w Biurze [...] Konserwatora Zabytków, zmodyfikowanym i uzupełnionym 26.10.2017 r., Teatr zwrócił się o wydanie pozwolenia na zmianę statusu tymczasowej widowni na widownię stałą oraz na odrestaurowanie 180, z istniejących 332, foteli z podłokietnikami i pozwolenie na zwrócenie Zarządowi [...] sp. z o. o. pozostałej części tzw. oryginalnej widowni, tj. 152 foteli wyściełanych z podłokietnikami, 36 foteli wyściełanych bez podłokietników i 241 foteli wyściełanych w postaci ław zespolonych. Do wniosku dołączono m.in. plan rozmieszczenia 180 oryginalnych foteli wyścielanych, sporządzony 26.10.2017 r. oraz zestawienie ilościowe foteli widowni Teatru Dramatycznego [...] z [...].08.2013 r. We wniosku podano, że obecnie zamontowana widownia spełnia wymogi PPOŻ, spełnia założenia widowni funkcjonalnej, estetycznej, wygodnej i bezpiecznej dla widzów, jej kolorystyka i wygląd wpisuje się w zabytkowy charakter Sceny. Natomiast odrestaurowane fotele Teatr planuje ustawić w reprezentacyjnych częściach Teatru, w tym w Dużym Foyer Sceny. [...] Konserwator Zabytków decyzją z [...].10.2017 r., znak: [...], pozwolił na prace konserwatorskie przy 180 krzesłach oryginalnej widowni sceny im. G. H. Teatru w [...] przy pl. [...] w [...], zgodnie z "Programem prac konserwatorskich dotyczących foteli wyściełanych" z 26 października 2017 r., z terminem ważności pozwolenia do 31.12.2019 r. oraz odmówił pozwolenia na trwałe pozostawienie tymczasowych, współczesnych foteli na widowni sceny im. G.H. Teatru Dramatycznego, zgodnie z programem zawartym w uzupełnieniu do wniosku oraz "Planem rozmieszczenia oryginalnych foteli wyściełanych" z 26.10.2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że orzeczenie nr [...], dotyczyło działań o charakterze tymczasowym, miało na celu umożliwienie przeprowadzenia niezbędnych prac konserwatorskich przy oryginalnych elementach wyposażenia, w sposób niekolidujący z działaniem Dużej Sceny Teatru. W opinii organu planowane trwałe pozostawienie wtórnej widowni, która była projektowana jako rozwiązanie tymczasowe i nie nawiązuje w jakikolwiek sposób do formy oryginalnych siedzisk, spowoduje utratę oryginalnego elementu wyposażenia teatru, stanowiącego kompozycyjną i strukturalną całość z pozostałym wystrojem widowni Dużej Sceny, a tym samym trwałą stratę przez to wnętrze znacznej części jego walorów zabytkowych. Rozproszenie oryginalnych elementów wyposażenia, poprzez pozostawienie w teatrze jedynie 180 foteli oryginalnych i przeniesienie ich do innych wnętrz teatru, pozbawi meble te kontekstu, dla którego zostały zaprojektowane. Organ pierwszej instancji zwrócił ponadto uwagę, że obecny sposób przechowywania oryginalnych foteli skutkuje ich rozproszeniem i pogorszeniem stanu technicznego. Teatr złożył odwołanie od decyzji konserwatora zabytków z 31.10.2017 r., zarzucając nieuwzględnienie wymogów bezpieczeństwa przeciwpożarowego, tj. m.in. konieczności przymocowania krzeseł do podłoża z zachowaniem odpowiednich przejść pomiędzy rzędami. Skarżący zwrócił uwagę, że w przypadku foteli oryginalnych ze stałym siedziskiem, nie jest możliwe ich ustawienie w takiej samej ilości z zachowaniem obecnie wymaganych odstępów między rzędami. Zbicie starych foteli gwoździami i wkrętami spowoduje, iż część tych mebli zostanie ponownie uszkodzona. Skarżący zwrócił uwagę na większy komfort siedzenia obecnie ustawionych współczesnych foteli, dostosowanych kolorystyką do wyglądu sali. W odwołaniu podniesiono także koszt renowacji wszystkich 609 foteli. Do odwołania dołączono: opinię rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. S. S. z 15.11.2017 r. oraz ekspertyzę techniczną z zakresu ochrony przeciwpożarowej, opracowaną przez rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr. inż. P.. J. i inż. S. S. oraz rzeczoznawcę ds. budowlanych mgr. inż. T. W., z kwietnia 2013 r. Decyzją z [...] maja 2018 r. Minister utrzymał w mocy decyzję konserwatora zabytków z [...].10.2017 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że [...] wraz ze stałym wyposażeniem i wystrojem architektonicznym został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...].02.2007 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia między innymi wskazano: "[...] w obecnej postaci jest w pełni reprezentatywnym oraz autentycznym dokumentem swojej epoki. Sposób użytkowania większości pomieszczeń jest analogiczny do pierwotnego (...). Architekturę wnętrz [...], ukształtowaną przez radzieckich autorów we współpracy z polskimi projektantami, utrzymaną w historyzująco-eklektycznej konwencji nazywanej pejoratywnie stalinowskim empirem, nobilitują rozwiązania projektowe poszczególnych elementów wystroju, znakomite wykonawstwo oraz wysoka jakość zastosowanych materiałów. W skład stałego wyposażenia i wystroju architektonicznego wchodzą te wszystkie elementy budynku integralnie związane z jego architekturą (zarówno pod względem powiązania strukturalnego, jak i kompozycyjnego), utrzymane zgodnie z pierwotnym projektem." Organ odwoławczy wskazał na treść art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, i wyjaśnił, że co do zasady, działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowania pomieszczeń w zabytkowym budynku powinny być prowadzone z poszanowaniem istniejących wartości, przy jak najmniejszej ingerencji w zabytek. Minister podzielił stanowisko organu I instancji co do niedostosowania obecnie funkcjonujących, współczesnych foteli do charakteru zabytkowego, reprezentacyjnego wnętrza Dużej Sceny Teatru [...]. Organ odwoławczy przyznał rację skarżącemu, że ochrona zabytkowego wystroju powinna dokonywać się z wyważeniem obu występujących w sprawie interesów społecznych. Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się do zapewnienia równowagi pomiędzy dobrem społecznym, jakim jest zachowania oryginalnego, charakterystycznego wyposażenia Dużej Sceny Teatru [...], a wymogami modernizacyjnymi, wynikającymi z nowoczesnych potrzeb funkcjonowania instytucji kultury, jaką jest teatr. Według Ministra planowane przez skarżącego działania zbyt znacząco wpłyną na obniżenie walorów zabytkowych tej części budynku, a organ ochrony zabytków jest obowiązany do zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Poddane renowacji (z rodzajem obicia niewydzielającego toksycznych produktów rozkładu i spalania) oryginalne fotele powinny powrócić na swoje pierwotne miejsce, na widownię. Komplet ponad 600 foteli zaprojektowany bowiem został specjalnie dla przestrzeni Dużej Sceny. Białoczerwona kolorystyka foteli, utrzymane w historyzująco-eklektycznej konwencji detale (wolutowe zwieńczenia podłokietników, profilowane oparcia foteli, zdwojone opaski tralek nóg), dostosowane były do monumentalnego, reprezentacyjnego wnętrza głównej sali widowiskowej teatru. W ocenie organu odwoławczego, możliwe jest trwałe zamontowanie do podłoża historycznych foteli w sposób, który spełniałby wymogi ochrony przeciwpożarowej i inne przepisy zapewniające bezpieczeństwo, nawet jeśli wiązałoby się to z koniecznością zmniejszenia liczby siedzisk na widowni, w celu zapewnienia odpowiedniej szerokości przejść między rzędami siedzeń. Organ wyjaśnił, że w świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany, odpowiedzialny za jej realizację jest aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz. Wpisanie budynku do rejestru zabytków wraz z jego stałym wyposażeniem, nakłada na właścicieli lub użytkowników obowiązek przestrzegania rygorów tej ustawy. Obowiązek sprawowania przez właściciela lub posiadacza opieki nad zabytkiem został przez ustawodawcę określony w art. 5 powołanej ustawy, zgodnie z którym, opieka ta polega w szczególności na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, a także korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Rola dysponenta zabytku sprowadza się zatem do starannego postępowania w stosunku do zabytku, utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu, ze względu na jego walory architektoniczne, historyczne czy naukowe. Według Ministra nie ulega wątpliwości, że przeprowadzenie renowacji całej oryginalnej widowni będzie stanowiło znaczne obciążenie finansowe, jednakże argumenty natury ekonomicznej, a nie prawnej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej zabytku. Ogólną zasadą, przewidzianą w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest obciążenie obowiązkiem finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach podmiotów posiadających tytuł prawny do dysponowania zabytkiem, w tym ich właścicieli. Zatem w przypadku historycznych elementów stałego wyposażenia zabytkowej sceny, argumenty natury ekonomicznej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania ich substancji, a tym samym wartości zabytkowej wnętrza Teatru [...]. W tych warunkach sprawa kosztów poddania renowacji wszystkich historycznych foteli pozostaje bez wpływu na ocenę merytoryczną zasadności odmowy pozwolenia na trwałe pozostawie tymczasowych, współczesnych foteli na widowni sceny im. G. H. Teatru [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu II instancji z [...] maja 2018 r. nr [...] skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów: 1. art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i w konsekwencji przyjęcie przez organ I i II instancji, że pozwolenie na działania polegające na trwałym pozostawieniu tymczasowych foteli spowodują pozbawienie Dużej Sceny Teatru [...] [...] charakteru zabytkowego i reprezentacyjnego oraz wpłyną na obniżenie walorów zabytkowych tej części budynku, podczas gdy pozostawienie tymczasowych foteli na stałe nie będzie skutkowało pozbawieniem przestrzeni Teatru [...] [...] walorów zabytkowych; 2. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie inicjatywy dowodowej w postaci opinii biegłego z zakresu konserwacji i renowacji zabytków, co spowodowało dowolnym przyjęciem przez organ I i II instancji, iż możliwe jest trwałe zamontowanie do podłoża historycznych foteli oraz wykonanie na nich innych prac bez uszczerbku dla tych foteli w sposób, który spełniałby wymogi ochrony przeciwpożarowej oraz innych przepisów, zapewniający bezpieczeństwo, bez wskazania jakie konkretne działania mogą być wykonywane w stosunku do historycznych foteli; 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy organ II instancji zamiast utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, powinien w wyniku rozpatrzenia odwołania uchylić decyzję organu I instancji w zaskarżonym zakresie i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie w dostatecznym stopniu; 4. § 261 pkt 1, 2, 3, 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 15 września 2010 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy organizacji i realizacji widowisk, poprzez ich niezastosowanie, czego konsekwencją jest brak wyrażenia zgody na zmianę statusu tymczasowej widowni Dużej Sali na widownię stałą, podczas gdy historyczne fotele nie spełniają wymogów przeciwpożarowych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie punktu 4 tej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu z [...] maja 2018 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Zgodnie z art.36 ust. 1 pkt 1, 7 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga m.in.: - prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem , ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni (pkt 1); - trwałe przeniesienie zabytku ruchomego wpisanego do rejestru, z naruszeniem ustalonego tradycją wystroju wnętrza, w którym zabytek ten się znajduje (pkt 7); - podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem innych działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni. Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, że ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia ich autentycznej, zabytkowej substancji leży w interesie społecznym, który ma prymat przed interesem ekonomicznym właściciela obiektu, jeżeli realizacja planowanej inwestycji miałaby doprowadzić do destrukcji autentycznych obiektów posiadających walory historyczne. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Minister poddał szczegółowej analizie zgromadzony przez organ pierwszej instancji, wyczerpujący materiał dowodowy i przekonująco wyjaśnił, że pozostawienie na stałe tymczasowego współczesnego wyposażenia widowni w miejsce zabytkowych foteli, przeniesionych z widowni celem ich konserwacji, jest niedopuszczalne z uwagi na walory zabytkowe obiektu, który zachował zasadniczą, autentyczną substancję. Omawiany zabytek jest świadectwem minionej epoki dlatego należy zadbać o zachowanie jego wartości historycznej. Przedstawione przez stronę skarżącą ekspertyzy z punktu widzenia konserwatorskiego nie stanowią przekonujących dowodów, które wskazywałyby na brak możliwości zachowania pierwotnej funkcji zabytkowych foteli i pozostawienia ich w historycznym wnętrzu, dla którego zostały zaprojektowane i wykonane. W szczególności z ekspertyz tych nie wynika niemożność przeprowadzenie prac, które doprowadziłyby do spełnienia wymogów technicznych i bezpieczeństwa pożarowego obiektu bez konieczności wymiany autentycznego, zabytkowego wyposażenia widowni na współczesne. Również dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy potwierdza ustalenia Ministra co do tego, że zamontowana w zabytkowej sali tymczasowa, współczesna widownia narusza historyczny wystrój wnętrza – współczesne fotele różnią się od zabytkowych zarówno kształtem jak i kompozycją barw (nie została zachowana białoczerwona kolorystyka oryginalnej widowni). Żadna z przedłożonych przez inwestora ekspertyz ani dokumentacja zdjęciowa nie stwierdza, że brak jest możliwości dostosowania zabytkowych foteli do wymogów ochrony przeciwpożarowej. Ekspertyzy techniczne z zakresu ochrony przeciwpożarowej we wnioskach końcowych mówią o konieczności wymiany foteli na widowni na fotele posiadające potwierdzone właściwości w zakresie nie wydzielania produktów rozkładu i spalania, określanych jako bardzo toksyczne oraz rozmieszczenie foteli na widowni w sposób zapewniający wymaganą szerokość przejść między rzędami siedzeń oraz przejść ewakuacyjnych. Gruntowny remont mebli i dostosowanie ich do wymogów bezpieczeństwa pożarowego jest natomiast możliwy i celowy z punktu widzenia ochrony zabytku. W oparciu o dokumentację zdjęciową załączoną do akt administracyjnych sprawy oraz program prac konserwatorskich dotyczący foteli wyściełanych za uzasadnione należy uznać stanowisko organów, że stan zachowania zabytków ruchomych wskazuje, że możliwy jest taki ich remont, który nie zniszczyłby ich substancji zabytkowej i elementów historycznych, a jednocześnie doprowadził do spełnienia wymogów ochrony przeciwpożarowej poprzez użycie materiałów i środków ogniotrwałych. Reasumując, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po rzetelnej i fachowej ocenie materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłowo zastosowaną podstawę prawną - przepisy prawa materialnego i prawidłową ich wykładnię, jak również w zgodzie z głównym celem jakiemu służy ustawa o ochronie zabytków. Organ nie naruszył też wskazanych w skardze przepisów postępowania, gdyż dokonana przez niego ocena nie ma dowolnego charakteru, lecz jest oparta na wystarczającym materiale dowodowym i wyczerpująco umotywowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie miał obowiązku przeprowadzania dowodu z opinii biegłego na okoliczność możliwości dostosowania mebli widowni do wymogów ochrony pożarowej bez istotnego uszczerbku dla ich wartości zabytkowej, ponieważ taka ocena leży w ramach kompetencji organu, w związku z czym jego pracownicy dysponują odpowiednią wiedzą fachową w tym zakresie. Organ przekonująco wyjaśnił, że możliwa jest wymiana pokryć na zabytkowych fotelach oraz odpowiednie rozmieszczenie i przymocowanie tych mebli do podłogi widowni, tak by zostały spełnione wymogi ochrony pożarowej określone w przedstawionych przez skarżącego ekspertyzach, które stanowiły zasadniczy argument skarżącego za pozostawieniem na stałe zamontowanej tymczasowo współczesnej widowni. Konkludując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku