II SAB/Wa 48/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" z siedzibą w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" z siedzibą w W. do rozpatrzenia punktu 4 litera d wniosku skarżącej M. B. z dnia [...] września 2018 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. przyznaje od Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" z siedzibą w W. na rzecz M. B. w kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. B. (zwana dalej: "Skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Przedsiębiorstwa Państwowego [...] z siedzibą w W. (zwanego dalej: "PP[...]", a także "organem") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] września 2018 r. Skarżąca wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej związanej z prowadzonym przez PP[...] postępowaniem na wybór najemcy lokali/powierzchni handlowych położonych na [...] w W. oraz zawarciem w dniu [...] maja 2018 r. pomiędzy P. S.A., [...] Sp. z o.o., F., A. a PP[...] ugody, której towarzyszyło zawarcie przez P. S.A. i PP[...] pakietu łącznie 14 umów najmu lokali handlowych położonych na [...] w W. Skarżąca domagała się udzielenia odpowiedzi na następujące pytania: 1) Czy terminy wydania poszczególnych lokali P. S.A., na podstawie umów najmu odpowiadają terminom umownym? 2) Czy P. S.A. rozpoczęła proces adaptacji poszczególnych lokali, a jeśli tak, to zwróciła się o informacje na temat: a) liczby lokali, w których rozpoczęły się prace adaptacyjne; b) oznaczenia lokali, w których rozpoczęły się prace adaptacyjne poprzez wskazanie numeru lokalu i jego powierzchni; c) liczby lokali, w których zakończyły się prace adaptacyjne; d) oznaczenia lokali, w których zakończyły się prace adaptacyjne poprzez wskazanie numeru lokalu i jego powierzchni; e) czy proces adaptacji poszczególnych lokali jest prowadzony zgodnie z przewidzianym w umowach najmu harmonogramem (proszę o udzielenie odpowiedzi odnoszącej się do każdego z lokali stanowiących przedmiot umów najmu); 3) Czy P. S.A. rozpoczęła proces otwierania lokali stanowiących przedmiot umów najmu, a jeśli tak, to zwróciła się o informacje na temat: a) liczby lokali, które zostały otwarte; b) oznaczenia lokali, które zostały otwarte poprzez wskazanie numeru lokalu i jego powierzchni; c) daty otwarcia poszczególnych lokali; d) liczby lokali, które zostały otwarte w terminach umownych; e) liczby lokali, które zostały otwarte z przekroczeniem terminów umownych; 4) Czy PP[...] naliczyło P. S.A. kary umowne z tytułu przekroczenia umownych terminów adaptacji i otwarcia lokali, a jeśli tak, to zwróciła się o informacje na temat: a) liczby not księgowych wystawionych przez PP[...] z tytułu naliczenia kar umownych; b) kwot na jaką opiewała każda z wystawionych not księgowych; c) liczby not księgowych, które zostały zapłacone przez P. S.A.; d) łącznej kwoty kar umownych zapłaconych przez P. S.A. na rzecz PP[...]. Skarżąca podniosła, iż jej wniosek ma na celu uzyskanie informacji o zakresie staranności związanej z gospodarowaniem przez PP[...] mieniem publicznym, co przesądza również o tym, że udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pismem z dnia [...] października 2018 r. PP[...] poinformowało Skarżącą, iż jej wniosek nie zostanie rozpatrzony w terminie dwutygodniowym z uwagi na jego obszerność, natomiast zostanie załatwiony w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące, zatem do dnia [...] listopada 2018 r. PP[...] udzieliło ostatecznej odpowiedzi na wniosek Skarżącej w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. Zdaniem organu, informacje objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej, bowiem zagadnienie realizacji stosunków cywilnoprawnych (w tym umów najmu) i wykonywanych w związku z tymi stosunkami czynności faktycznych pomiędzy PP[...] a swoimi kontrahentami, nie stanowi wykonywania zadań publicznych, a jedynie czynności z zakresu normalnej działalności nastawionej na osiągnięcie wyniku finansowego przedsiębiorstwa. Ponadto wyjaśniono, iż informacje o tych czynnościach, nie stanowią informacji o majątku publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; zwanej dalej: "u.d.i.p."). Dodatkowo poinformowano, iż informacje finansowe dotyczące PP[...] publikowane są w sprawozdaniach finansowych składanych do Krajowego Rejestru Sądowego. Skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą z dnia 5 grudnia 2018 r. na bezczynność PP[...] w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] września 2018 r., zarzucając organowi naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie dostępu do objętej wnioskiem informacji publicznej mimo upływu terminu 14 dni oraz upływu dodatkowego terminu, wskazanego przez organ, a także powiadomienie Skarżącej o powodach opóźnienia i o nowym terminie "rozpatrzenia wniosku", z przekroczeniem terminu 14 dni od otrzymania wniosku; 2) prawa materialnego, tj. art. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] września 2018 r., stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim oraz przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej, w wysokości połowy tej kwoty, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa i opłaty skarbowej. Ponadto Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu na okoliczności tam przytoczone, jak również o poinformowanie przez Sąd, w trybie art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), Ministra Infrastruktury o stwierdzonych istotnych naruszeniach prawa przez PP[...]. Rozwijając zarzuty w obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, iż PP[...] jest przedsiębiorstwem państwowym (państwową osobą prawną) i jest zobowiązane do udzielania informacji publicznych, w zakresie w jakim wykonuje zadania władzy publicznej i gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa. Zdaniem Skarżącej, objęte wnioskiem informacje dotyczą gospodarowania mieniem publicznym, tj. gromadzenia przez przedsiębiorstwo państwowe środków w związku z wykonywaniem umów najmu powierzchni handlowych i usługowych w obrębie [...] w W. W konsekwencji zagadnienie najmu tych lokali dotyczy kwestii publicznych. Skarżąca przedstawiła również argumenty przemawiające za stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa przez PP[...], jak również za ukaraniem organu grzywną i przyznaniem na jej rzecz sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość wobec doręczenia Skarżącej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przed sporządzeniem skargi na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podnosi się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takich informacji. W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, iż PP[...] jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, stosownie do dyspozycji art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Wskazać bowiem należy, iż PP[...] jest państwową osoba prawną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1182 ze zm.) i dysponuje mieniem państwowym służącym wykonywaniu zadań publicznych (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Mieniem tym jest majątek nieruchomy i ruchomy w postaci [...],[...] urządzeń naziemnych oraz infrastruktury [...], który PP[...] utrzymuje i eksploatuje, o czym stanowi art. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Porty Lotnicze" (Dz. U. z 2017 r., poz. 1902). Dokonując natomiast oceny tego, czy przedmiotem żądania Skarżącej była informacja publiczna, przypomnieć trzeba, iż definicję "informacji publicznej" zawiera art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Powyższy przepis stanowi ustawową regulację konstytucyjnej normy zawartej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, która daje obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. W orzecznictwie podkreśla się również, iż analiza art. 6 u.d.i.p. wykazuje na to, że wnioskiem informacyjnym może być objęte także pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Informacją publiczną będą więc nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane lub posiadane przez podmiot obowiązany, ale także wszystko to, co wiąże się z działaniem takiego podmiotu, w zakresie, o którym mowa w art. 1 u.d.i.p. tj. w zakresie spraw publicznych. Będą objęte nią zatem informacje dotyczące także zachowania organów, ich aktywności podejmowanej w celu realizacji zadań publicznych i efekty tej aktywności. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż zarówno dokumenty wytworzone w postępowaniu na wybór najemcy lokali/powierzchni handlowych położonych na [...] w W., jak również działania podejmowane przez PP[...] w ramach eksploatacji majątku publicznego mogą stanowić informacje publiczne w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Niemniej jednak, o tym czy określony dokument bądź fakt będzie można uznać za tego rodzaju informację, decydować musi jego indywidualna analiza w świetle zakreślonych wyżej przesłanek. W ocenie Sądu, nie wszystkie informacje objęte wnioskiem Skarżącej z dnia [...] września 2018 r. można było uznać za informacje noszące charakter publicznych. W odniesieniu do pytania sformułowanego w punkcie 1 wniosku zauważyć należało, że nie dotyczy ono sfery faktów. Jakkolwiek Skarżąca nie sprecyzowała tego, jakie terminy należy rozumieć za "terminy wydania poszczególnych lokali", to jednak nie było to pytanie odnoszące się do działań podjętych przez PP[...], a co najwyżej pytanie o ocenę sposobu realizacji umowy czy też ocenę realizacji terminów umownych. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż pytanie to nie obejmowało żądania udostępnienia treści zawartych przez PP[...] umów najmu, jak również wskazania ewentualnych faktów związanych z działaniami podjętymi przez organ w ramach realizacji tych umów. W zakresie pytań sformułowanych w punktach 2 i 3 wniosku, wskazać przede wszystkim należy, iż odnoszą się one do informacji o czynnościach podejmowanych przez P. S.A., związanych z "procesem adaptacji" oraz "procesem otwierania" lokali stanowiących przedmiot umów najmu. Stwierdzić zatem należało, że żądane informacje nie dotyczyły działań organu, jakie mógł on podjąć w ramach dysponowania mieniem publicznym. O ile bowiem taki charakter ma samo zawarcie umowy cywilnoprawnej, to już sposób jej realizacji przez kontrahenta nie może być uznany za wykonywanie zadań publicznych przez PP[...], a w konsekwencji za informację publiczną, do której udostępnienia organ jest zobowiązany. Sąd uznał natomiast, iż jedno z pytań zawartych w punkcie 4 wniosku stanowiło pytanie o informację publiczną. Skarżąca zwróciła się bowiem w punkcie 4 litera d) wniosku o informację: czy PP[...] naliczyło P. S.A. kary umowne z tytułu przekroczenia umownych terminów adaptacji i otwarcia lokali oraz o wskazanie łącznej kwoty ewentualnie zapłaconych kar umownych. Niewątpliwie informacje takie dotyczą działalności organu w ramach dysponowania mieniem państwowym, skoro odnoszą się do sfery faktów związanych z jego aktywnością (naliczenie kar umownych). Sąd ograniczył przy tym zakres przedmiotowej informacji publicznej do informacji odnoszącej się do samego faktu naliczenia kar umownych oraz łącznej wysokości należności zapłaconych z tego tytułu na rzecz organu. Uznać bowiem należało, iż pytania objęte pozostałymi literami punktu 4, odnoszącymi się wyłącznie do sposobu zaksięgowania naliczonych kar umownych, mają charakter wewnętrzny i nie stanowią sprawy publicznej. Podkreślić przy trzeba, iż kwestie te nie mają w istocie znaczenia dla realizacji rzeczywistego celu u.d.i.p., jakim niewątpliwie jest społeczna kontrola władzy publicznej. Jak to się bowiem wskazuje w orzecznictwie, wolą ustawodawcy było umożliwienie obywatelom dostępu do informacji publicznych, a nie publicznego dostępu do każdej informacji. Z tych względów stwierdzić należało, iż do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił (nie rozpatrzył) punktu 4 litera d) wniosku Skarżącej z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, wobec czego pozostaje w bezczynności. Stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu zobowiązuje go do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne uzasadniają, w ocenie Sądu, uznanie zasadności skargi w części oraz zobowiązanie organu do załatwienia wniosku Skarżącej w oznaczonym zakresie i terminie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie była jednak rażąca. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Jak to się bowiem podkreśla w orzecznictwie, bezczynność organu musi być pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, czego w niniejszej sprawie stwierdzić nie można. W szczególności zauważyć należy, iż co do większości pytań objętych wnioskiem z dnia [...] września 2018 r. Sąd nie dopatrzył się bezczynności, wobec poinformowania Skarżącej pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., iż nie stanowią one informacji publicznej. Natomiast nieudzielenie odpowiedzi na pytanie zawarte w punkcie 4 litera d) wniosku nie stanowiło zignorowania żądania Skarżącej, lecz wynikało z odmiennej oceny prawnej co do charakteru objętej nim informacji, a tym samym co do możliwości jej udostępnienia jako informacji publicznej. Z tych samych względów Sąd nie stwierdził także wystąpienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny oraz do przyznania na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie brak było również podstawy do podjęcia postanowienia w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a i art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych zostało oparte na przepisach art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a.