II SA/Sz 1108/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...], A. O. oraz H. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy oddala skargę. \Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Z., po rozpatrzeniu wniosku A. O. i H. O., odmówił zatwierdzenia regulaminu strzelnicy położonej na działce [...] obręb B., wskazując, że na wskazanej działce nie funkcjonuje żadna strzelnica, wobec czego należało rozpatrzyć ww. wniosek negatywnie. W odwołaniu od ww. decyzji A. O. i H. O. zarzucili jej naruszenie art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji poprzez odmowę odniesienia się przez organ do zgromadzonego materiału dowodowego i celowe pominięcie znacznej części dowodów, w tym tych, które mają wpływ na poprawne rozpoznanie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji oraz art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że odwołujący się: 1) są właścicielami gruntu rolnego - działka nr [...] w obrębie B., gm. Z., 2) nie występowali do właściwych organów o uzyskanie stosownych zgód i pozwoleń na użytkowanie strzelnicy, 3) nie udokumentowali, że na wzmiankowanej działce znajduje się obiekt spełniający warunki dotyczące funkcjonowania strzelnic, określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. W ocenie Kolegium, właściwy organ gminy wójt, burmistrz, prezydent posiada w świetle art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 47 ustawy o broni i amunicji kompetencję do weryfikowania (badania), czy strzelnica zbudowana jest z zachowaniem wymogów prawa budowlanego oraz czy jest dopuszczona do użytku w rozumieniu przepisów, m.in. przez żądanie przedłożenia przez wnioskodawcę pozwolenia na użytkowanie obiektu. Regulamin strzelnicy nie może przecież być zatwierdzony w stosunku do obiektu, który nie jest strzelnicą. Trudno też uznać, aby zatwierdzenie regulaminu strzelnicy miało się odnosić do abstrakcyjnej strzelnicy o nieokreślonym statusie, względnie mającej dopiero powstać lub miejsca, w którym faktycznie ma być używana broń palna w celach szkoleniowych i sportowych. Celem ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tych obiektów, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z zagadnieniem prawnym. Kwestię zorganizowania strzelnicy należy uzależnić zatem od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie oraz użytkowanie. W innym wypadku nie można by w ogóle stwierdzić, czy strzelnica jako obiekt budowlany spełnia określone wymagania, ponieważ wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) nie posiada na podstawie przepisów ustawy o broni i amunicji kompetencji do zatwierdzania lokalizacji, budowy i użytkowania strzelnicy. W tym zaś zakresie ustawa o broni i amunicji wyraźnie formułuje wymóg, zgodnie z którym strzelnice powinny być odpowiednio zlokalizowane i zbudowane. Powyższe wymagania zostały szczegółowo określone, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 48 ustawy o broni i amunicji, w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic. Ponadto dodatkowe wymogi bezpieczeństwa jakie powinna spełniać strzelnica wynikają z ustępu 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. Są to dodatkowe wymagania jakie normodawca formułuje w odniesieniu do procesu inwestycyjno-budowlanego dla strzelnic, łącząc je przedmiotowo z odpowiednim sposobem organizacji strzelnicy. Stąd wniosek, że bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem, brak jest podstaw do stwierdzenia, czy dana strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o broni i amunicji w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska. W tym zakresie w trakcie postępowania dotyczącego zatwierdzenia regulaminu strzelnicy organ może jedynie dokonać ustaleń odnośnie faktu, czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych (np. na zmianę sposobu użytkowania dotychczasowych obiektów poligonowych będących strzelnicą wojskową). Są to zatem okoliczności, które powinny być przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które organ powinien ustalić przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy. Jeżeli w trakcie postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych zgód, które przecież dotyczą prawidłowego, a więc legalnego funkcjonowania strzelnicy – brak jest tym samym podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. W innym wypadku trudno mówić w znaczeniu prawnym, aby przedmiotem postępowania była strzelnica jako obiekt budowlany, który powinien zostać poddany odpowiedniej kontroli w trakcie procesu inwestycyjno-budowlanego, który prowadzony jest na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy – Prawo budowlane. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie organu II instancji, strona nie wykazała, aby istniał jakikolwiek przepis obowiązującego prawa, który w odniesieniu do strzelnic wyłączałby zastosowanie zasad wynikających z ww. ustaw. Takiego wyraźnego wyłączenia nie zawiera zaś ustawa o broni i amunicji. Mają bowiem w tym zakresie zastosowanie ogólne reguły wynikające z Prawa budowlanego, zgodnie z którymi obiekty kategorii "V" - sportowe i kategorii "XVII" - usługowe np. szkoleniowe, do których zaliczają się strzelnice, wymagają uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zmiana zaś użytkowania obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Stąd zatem, zdaniem Kolegium, wynikało uprawnienie organu I instancji do ustalenia w okolicznościach tej sprawy, czy wnioskodawca może użytkować przedmiotowy obiekt jako strzelnicę zgodnie z prawem. Uzyskanie w tym zakresie stosownej zgody właściwego organu, z uwagi także na cele Prawa budowlanego, stanowi potwierdzenie użytkowania obiektu, w tym strzelnicy, zgodnie z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska. W ocenie Kolegium, kwestie związane z prawnym dopuszczeniem strzelnicy do użytkowania stanowią jeden z koniecznych elementów potwierdzających prawidłowe zorganizowanie strzelnicy, co ma przecież wykluczać możliwość wydostania się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem. Zatwierdzony regulamin ma więc takie gwarancje realizować, co jednak nie jest możliwe bez uprzedniego potwierdzenia w trybie ustawy - Prawo budowlane, że użytkowanie strzelnicy jest zgodne z prawem, a w tym zakresie mieszczą się stosowne wymogi dotyczące bezpieczeństwa, jak i ochrony środowiska. Dlatego zarzut dotyczący naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 47 ustawy o broni i amunicji nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 89 § 2 k.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje reguła rozpoznawania sprawy przez organ orzekający na rozprawie. Organ administracji postępowanie wyjaśniające prowadzi – co do zasady – poza rozprawą, chyba że zachodzą przesłanki do jej przeprowadzenia. Jeżeli jednak w ocenie organu rozprawa nie doprowadziłaby do uproszczenia i przyspieszenia postępowania, a obowiązku jej przeprowadzenia nie przewiduje przepis prawa (art. 89 § 1 k.p.a.), postępowanie administracyjne może być przeprowadzone bez rozprawy, tak jak w rozpatrywanym przypadku. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Kolegium, nie zaistniały przesłanki dla przeprowadzenia rozprawy, albowiem istotne okoliczności zostały wyjaśnione w toku postępowania. W aktach sprawy znajduje się korespondencja zawierająca stanowiska stron, które aktywnie uczestniczyły w postępowaniu. Strony nie wskazały też, w jaki sposób przeprowadzenie rozprawy mogłoby doprowadzić do przyspieszenia i uproszczenia postępowania. Uwzględnienie wniosku o przeprowadzenie rozprawy złożonego w końcowym etapie postępowania, mogłoby doprowadzić do opóźnień w wydaniu decyzji, a nie uproszczenia i przyspieszenia postępowania. Brak też było podstaw, zdaniem Kolegium, do powołania w sprawie biegłego. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W stanie sprawy potrzeby takiej nie było. Aby stwierdzić, że na przedmiotowej działce nie ma obiektu zwanego strzelnicą, nie są potrzebne wiadomości specjalne. Powyższe uwagi chybionymi czynią zarzuty naruszenia zasad ogólnych (art. 6-16 k.p.a.) oraz przepisów dotyczących postępowania dowodowego (art. 75-88 k.p.a.). Pismem z dnia 23 września 2018 r., uzupełnionym w dniu 27 lutego 2019 r., A. O. i H. O. oraz S. S. G. w P. złożyli skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 6 k.p.a. poprzez określenie przesłanek do wydania decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy nieopisanych w ustawie o broni i amunicji, - art. 6 w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez sprowadzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji do zacytowania orzeczeń sądów i polemiki z poglądami przedstawionymi w tych wyrokach, - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, - art. 8 w związku z art. 9 i 11 k.p.a. poprzez odmowę udzielenia skarżącym wyjaśnień co do prowadzonego postępowania oraz podstawy prawnej możliwego rozstrzygnięcia, - art. 46 ust. 2 w związku z art. 47 ustawy o broni i amunicji poprzez samodzielne określenie przesłanek do wydania decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy, podczas gdy są one nieznane tej ustawie, zaś decyzja o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy jest decyzją związaną i do jej wydania wystarczy utworzenie i załączenie do wniosku regulaminu zgodnego z treścią rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. przedstawiciel skarżącego Stowarzyszenia wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego organ pominął stanowisko skarżących w sprawie interpretacji orzeczeń sądów administracyjnych oraz odnośnie do interpelacji nr [...] złożonej przez posła J. S. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym skarga A. O., H. O. oraz S. P. nie podlega uwzględnieniu. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1839). Stosownie do treści przepisu art. 46 ust. 1 ww. ustawy funkcjonowanie strzelnicy nie może powodować naruszenia wymogów związanych z ochroną środowiska oraz stwarzać możliwości wydostania się poza jej obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Gwarancją przestrzegania przedmiotowych rygorów jest właściwe zlokalizowanie, zbudowanie i zorganizowanie strzelnicy. Zgodnie z art. 47 ww. ustawy zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Regulamin strzelnicy, zatwierdzany w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta, określa wyłącznie zasady bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy, pozostawiając poza zakresem swojej treści jej właściwą lokalizację oraz proces budowy. Wynika to wprost z treści art. 46 ust. 2 ww. ustawy, który stanowi, iż regulamin określa "szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy". Kontroli podlega więc określenie warunków korzystania ze strzelnicy, sposobu obchodzenia się z bronią oraz sposobu zachowania się osób przebywających na strzelnicy (§ 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic – Dz. U. 2000 r. nr 18, poz. 234 ze zm.). Powyższe, nie oznacza jednak, zdaniem Sądu, że organ zatwierdzający regulamin strzelnicy nie jest uprawniony do sprawdzenia, czy kompetentne organy architektoniczno-budowlane we właściwym trybie afirmowały lokalizację i budowę strzelnicy. Skoro przedmiotowe wymogi zostały normatywnie ustanowione, musi istnieć stosowny tryb ich weryfikacji. Jednocześnie, wskazać należy, że niezależnie od tego, czy strzelnica jest budynkiem, czy jest zorganizowana poza budynkiem, czy też zupełnie na terenie otwartym, zawsze będzie obiektem budowlanym. Rozważenia wymagać będzie wyłącznie odpowiednia kwalifikacja strzelnicy, jako budynku, budowli, bądź tymczasowego obiektu budowlanego. Sąd zwraca uwagę, iż nawet wówczas, gdy ukształtowanie terenu pozwala na jego "adaptację", jako strzelnicy otwartej, będzie stanowiła ona obiekt budowlany. Strzelnica otwarta nie stanowi bowiem terenu naturalnego, zupełnie pozbawionego elementów umieszczonych na nim intencjonalnie, które z jednej strony nadają jej cechy definicyjne strzelnicy, a z drugiej, nakazują zakwalifikować ją jako obiekt budowlany. Na strzelnicy muszą znajdować się stanowiska strzeleckie, punkt sanitarny, drogi ewakuacji, miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności, sygnały alarmowe, kulochwyty, tarcze lub inne przedmioty stanowiące cel. Już tylko te elementy znajdujące się na strzelnicy pozwalają przyjąć, iż – w zależności od tego jaką ostateczną formę mają owe elementy przybrać – możemy mieć do czynienia z budynkiem, budowlą albo tymczasowym obiektem budowlanym. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 roku, sygn. akt II OSK 1462/17: "trudno bowiem uznać aby zatwierdzenie regulaminu strzelnicy miało odnosić się abstrakcyjnie do mającej dopiero powstać strzelnicy lub miejsca, w którym faktycznie ma odbywać się użycie broni w celach szkoleniowych i sportowych". W powołanym orzeczeniu NSA zaakceptował pogląd, że prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie, najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo - zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. NSA zwrócił uwagę, że celem ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. Kwestia zorganizowania strzelnicy uzależniona jest od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie oraz użytkowanie. Bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest podstaw do stwierdzenia, czy dana strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska. Dlatego też, w toku postępowania dotyczącego zatwierdzenia regulaminu strzelnicy organ może dokonać ustaleń dotyczących tego, czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem jedynie na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych. Są to zatem okoliczności, które powinny być przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które organ powinien ustalić przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy. Jeżeli w trakcie postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych zgód, które dotyczą prawidłowego, a więc legalnego funkcjonowania strzelnicy - brak jest tym samym podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. W innym wypadku w znaczeniu prawnym trudno mówić, aby przedmiotem postępowania była strzelnica, jako obiekt budowlany, który powinien zostać poddany odpowiedniej kontroli w trakcie procesu inwestycyjno-budowlanego. Podkreślić należy, iż przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kontrola przez Sąd stanowiska organów co do tego, jakie konkretnie wymogi na gruncie prawa budowlanego powinna spełniać strzelnica, której zatwierdzenia regulaminu dotyczył wniosek skarżących. Kwestią tą zajmą się organy architektoniczno-budowlane. One również zdecydują, w jakiej formie (pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia) zostanie potwierdzona zgodność z prawem lokalizacji i zbudowania strzelnicy. W niniejszej sprawie Sąd badał jedynie, czy organ zasadnie odmówił zatwierdzenia regulaminu strzelnicy i w tej kwestii, z wyżej wskazanych przyczyn, przyznał rację organowi. Dlatego też podniesione w skardze zarzuty natury proceduralnej nie wymagają szerszego omawiania. Wystarczy stwierdzić, że okoliczności wskazywane przez skarżących dla ich uzasadnienia nie mogły mieć żadnego wpływu na wynik sprawy, związany – jak już wyżej wskazano – wyłącznie z odmienną od prezentowanej przez niech wykładnią prawa materialnego i bezspornym w tym zakresie stanem faktycznym sprawy. Z powyższych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.