I OSK 1065/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1683/16 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 października 2016 r., IV SA/Wa 1683/16, oddalił skargę M.R. na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.R. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez: a) naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy skarga ta powinna zostać uwzględniona, ponieważ organy obu instancji: - nie zebrały nawet podstawowego materiału dowodowego i nie ustaliły, które działki z dawnej działki [...] obręb [...], zgodnie z aktualnym podziałem geodezyjnym, tj. [...], [...], [...], [...] zostały przeznaczone w decyzji wywłaszczeniowej z [...] maja 1975 r. pod inwestycję, tj. budowę rurociągu olejowego, pompowni mazutu i bocznicy kolejowej a które znajdowały się poza lokalizacją; - nie dokonały analizy porównawczej wywłaszczeniowej mapy z wydrukami z ortofotomapy z lat 2014-2005, 1994-1990,1975 do 1989; - wydały decyzję w oparciu o nie pełen materiał dowodowy, np. brak protokołu z wizji lokalnej nieruchomości, która miała miejsce [...] października 2014 r., w sytuacji gdy niniejszy protokół nie znajduje się w aktach sprawy, a ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie wyroku WSA str. 17); - poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegające na uznaniu, iż "tory zlokalizowane były na części działki [...]" (str. 16 uzasadnienia wyroku WSA), które zostały rozebrane tuż przed wizją lokalną, która to odbyła się w dniu [...] października 2014 r., podczas gdy torów bocznicy kolejowej nigdy nie było na działce ewidencyjnej [...] , ponieważ były na działce ewidencyjnej nr [...] a rozbieżność numeracji działki z przedmiotowymi torami powinna skutkować ustaleniem stanu rzeczywistego; 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. - polegające na braku rzetelnego rozpoznania sprawy, tj. wszechstronnego jej rozważenia polegające na błędnym uznaniu, że 3 tory kolejowe zostały wybudowane na części działki [...] , podczas gdy w rzeczywistości wybudowane zostały jedynie na części działki nr [...] powyższe skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, że na części działki [...] został zrealizowany cel wywłaszczeniowy w postaci wybudowania bocznicy kolejowej, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje w sposób jednoznaczny, że jedynie 3 tory kolejowe wybudowane została na części działki nr [...], to jest na działce sąsiadującej z działką nr [...] , przy czym 3 tory kolejowe same w sobie nie stanowią bocznicy kolejowej, a zatem nie został zrealizowany cel wywłaszczeniowy wskazany w decyzji wywłaszczeniowej z [...] maja 1975 r., tj. "budowa rurociągu olejowego, pompowni mazutu i bocznicy kolejowej"; 3. art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona, albowiem decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2016 r. jest obarczona wadami prawnymi. II. prawa materialnego: 1. art. 136 ust. 3 oraz 137 ust. 2 [w domyśle u.g.n.] przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia wskazany w decyzji wywłaszczeniowej "budowa rurociągu olejowego, pompowni mazutu i bocznicy kolejowej" albowiem z planowanej inwestycji powstały jedynie 3 tory kolejowe na części działki nr [...] przeznaczonej pod inwestycję, a pozostała części nieruchomości wywłaszczonej stała się zbędna. Skarżąca od 1975 r. do 2016 r. jest w posiadaniu i korzysta z pozostałej części nieruchomości wywłaszczonej opłaca od niej podatek nieprzerwanie od 1975 r. (przy czym Skarb Państwa wpisał się do księgi wieczystej tej nieruchomości dopiero w roku 2014 r.) powyższe skutkować powinno zwrotem części nieruchomości skarżącej gdyż w/w przepisy przewidują zwrot części jeżeli stała się ona zbędna na określony w decyzji cel; 2. art. 5 ust. 3 zitwn poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wniosek o wywłaszczenie z [...] listopada 1974 r. został złożony przez inwestora, tj. Stołeczne Przedsiębiorstwo [...] na całą powierzchnię 6231 m2 z uwagi na brak dojazdu do pozostałej części nieruchomości znajdującą się poza inwestycją. Nie było bowiem żądania właściciela w tym zakresie, na co jednoznacznie i niezaprzeczalnie wskazuje decyzja wywłaszczeniowa z [...] maja 1975 r. albowiem w uzasadnieniu organ wywłaszczeniowy wprost uznał, że "wywłaszczeniem objęto część znajdującą się poza lokalizacją w oparciu o opinię Wydziału Rolnictwa Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...].10.1974 r. znak: [...] /brak dojazdu/", a zatem w niniejszej sprawie nie było tzw. dowłaszczenia; 3. art. 5 ust. 2 zitwn poprzez jego niezastosowanie, albowiem ubiegające się o wywłaszczenie Stołeczne Przedsiębiorstwo [...] obowiązane było objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt "zgodnie z opinią Wydziału Rolnictwa Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...].10.1974 r. (...) – działki powyższe [tj. obszar nieruchomości przeznaczony pod inwestycję – 2277 m2 oraz obszar nieruchomości znajdujący się poza lokalizacją inwestycji 3954 m2] powinny być wywłaszczone w całości - brak dojazdu" wobec powyższego inwestor swoim wnioskiem o wywłaszczenie objął całą przedmiotową nieruchomość; 4. błędne założenie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 5 ust. 3 zitwn doprowadziło do błędnej wykładni art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 137 ust. 2 u.g.n. polegające na uznaniu, że w przypadku tzw. dowłaszczenia (art. 5 ust. 3 zitwn) nie można dokonać oceny zbędności nieruchomości, z uwagi na to, że była ona od początku zbędna dla planowanej inwestycji, podczas gdy ustawodawca ani w art. 136 ust. 3 u.g.n. ani w art. 137 ust. 2 u.g.n. nie dokonał żadnych dodatkowych obostrzeń w zakresie zwrotu nieruchomości, które byłyby wywłaszczane na wniosek poprzedniego właściciela. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2015 r. w całości, oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA i w postępowaniu ze skargi kasacyjnej przed NSA według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Przed rozpoznaniem zarzutów "procesowych" przypomnieć należy w skrócie, jakie były ustalenia Sądu I instancji, które usiłuje podważyć skarga kasacyjna. Otóż WSA wskazał, że analiza decyzji lokalizacyjnej z [...] sierpnia 1972 r. oraz wniosku wywłaszczeniowego i mapy dla celów wywłaszczenia wskazuje, że celem wywłaszczenia była budowa rurociągu olejowego, pompowni mazutu i bocznicy kolejowej w związku z budową Ciepłowni [...]. Decyzja lokalizacyjna obejmowała obszar ok. 3,8 ha. Z całej inwestycji (tj. budowa rurociągu olejowego, pompowni mazutu i bocznicy kolejowej w związku z budową Ciepłowni [...]) na części nieruchomości należącej do skarżącej o powierzchni 2277 m² (część obecnej działki [...] ) miał być zlokalizowany fragment bocznicy kolejowej, która miała przebiegać również przez sąsiednie nieruchomości. Dokładna lokalizacja tej bocznicy na nieruchomości skarżącej wynikała z mapy sytuacyjnej dla celów wywłaszczenia (k. [...] tomu [...] akt administracyjnych). Z pisma Biura Geodezji i Katastru z [...] maja 2014 r. wynika, że fragment ten odpowiada części obecnej działki [...]. Ponadto już z samej decyzji wywłaszczeniowej wynika, że obejmuje ona tereny pod inwestycję, jak i tereny leżące poza lokalizacją inwestycji (musiały być one objęte wywłaszczeniem, albowiem traciły dostęp do drogi publicznej). Z kolei z treści wniosku wywłaszczeniowego (wcześniejsza próba podpisania aktu notarialnego nie doszła do skutku w związku z wątpliwościami notariusza, co do prawidłowości mapy) oraz przebiegu rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej (skarżąca popierała wniosek) w sposób logiczny i jednoznaczny wynika, że w sprawie mieliśmy do czynienia z tzw. dowłaszczeniem. Zarzuty powołane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zmierzają do podważenia ustaleń Sądu I instancji, przede wszystkim tego, że tory kolejowe stanowiące element bocznicy znajdowały się również na działce nr [...] , czemu zaprzeczać miałyby wydruki z ortofotomapy załączone do odwołania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej w tym aspekcie są w oczywisty sposób bezpodstawne i zupełnie abstrahują od zgromadzonego i precyzyjnie wskazanego przez Sąd I instancji materiału dowodowego. Po pierwsze, wydruki z ortofotomapy załączone przez stronę, pochodzą z lat 2005-2014. Wydruk z 2014 r. jako jedyny wskazuje, że na działce nr [...] nie ma torów kolejowych. Na wszystkich pozostałych wydrukach, począwszy od 2005 r. (a także na zdjęciach lotniczych z lat 1976 i 1987), tory kolejowe widać wyraźnie, a ich brak w 2014 r. Sąd I instancji wyjaśnił stwierdzając, że tory zostały rozebrane w pierwszej połowie 2014 r. Ten ostatni fakt potwierdza inwentaryzacja powykonawcza robót budowalnych związanych z likwidacją bocznicy kolejowej m. in. na działce [...] (tom [...] akt administracyjnych). Inwentaryzacja ta została dołączona do pisma PGiNG [...] z [...] listopada 2014 r. i nosi datę [...] czerwca 2014 r. Do pisma tego dołączono również zgłoszenie robót budowalnych m. in. na działce nr [...] . Odmienne stanowisko skargi kasacyjnej w tym względzie nie znajduje żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym, a orzekając na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), Sąd I instancji nie mógł wziąć pod uwagę protokołu z oględzin z [...] października 2014 r., którego w aktach sprawy nie było. Przy udokumentowanym fakcie rozebrania torów kolejowych na działce nr [...] w pierwszej połowie 2014 r., dla ustalenia realizacji celu wywłaszczenia oględziny z [...] października 2014 r. nie miały też istotnego znaczenia. Ponadto, porównanie rejestru pomiarowego nr [...], Ks. rob [...] (mapy do celów wywłaszczenia), o którym mowa w decyzji z [...] maja 1975 r., ze znajdującymi się w aktach mapami z obecnymi oznaczeniami geodezyjnymi i mapami z geoportalu znajdującymi się w tomie [...] akt administracyjnych jasno wynika, że część nieruchomości oznaczona w rejestrze pomiarowym jako objęta lokalizacją odpowiada obecnej działce nr [...] , której obszar wchodził w skład wywłaszczonej nieruchomości. Chodzi więc o tory znajdujące się do czerwca 2014 r. na działce nr [...] , a nie te na działce nr [...], jak stwierdza się w skardze kasacyjnej. Wszystkie zarzuty "procesowe" skargi kasacyjnej nie mają więc usprawiedliwionych podstaw, a stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji znajduje potwierdzenie w powołanych przez ten sąd dokumentach. Nie mają też usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do prawa materialnego. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, już z samej decyzji wywłaszczeniowej z [...] maja 1975 r. wynika, że obejmuje ona tereny pod inwestycję, jak i tereny leżące poza lokalizacją inwestycji. Te drugie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w takiej sytuacji traktować jako dowłaszczenie, w rozumieniu art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64). Przepis ten stanowił, że "Wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe." Skarżąca kasacyjnie kwestionuje, że w tym wypadku część nieruchomości nie objęta lokalizacją została wywłaszczona na żądanie właściciela, co miałoby mieć znaczenie w kontekście realizacji celu wywłaszczenia. Jej zdaniem wywłaszczenie całej nieruchomości odbyło się na wniosek [...] Przedsiębiorstwa [...], z uwagi na opinię Wydziału Rolnictwa Urzędu Dzielnicowego [...]. Jednak w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie podlega ocenie legalność samego wywłaszczenia. Jeśli z decyzji wywłaszczeniowej wprost wynika, że część wywłaszczanej nieruchomości w ogóle nie ma przeznaczenia związanego z jakimkolwiek celem publicznym i nie zachodzi przypadek, o jakim mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z 1958 r. (co w tej sprawie jest oczywiste ze względu na treść decyzji wywłaszczeniowej i powierzchnię nieruchomości poza lokalizacją inwestycji), to taki fakt można kwestionować tylko z punktu widzenie legalności decyzji wywłaszczeniowej. Z akt wynika, że skarżąca kasacyjnie próbę zakwestionowania decyzji wywłaszczeniowej w postępowaniu nadzorczym podjęła, ale bezskutecznie. Zgodnie z art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zbędność ta – w przypadku "dowłaszczonej" części wywłaszczonej nieruchomości – podlega ocenie przez pryzmat zbędności tej części, która miała określony cel publiczny związany z ustaloną uprzednio lokalizacją. Trudno oceniać realizację celu wywłaszczenia, gdy nie został on w ogóle określony. W przypadku części nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. była ona od początku zbędna dla realizacji określonej inwestycji. Przepis art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n., jak każda norma, podlega nie tylko wykładni gramatycznej. "Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych" (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., II OSK 2417/11, LEX nr 1337368). W takim znaczeniu Naczelny Sąd Administracyjny podziela utrwaloną już od dawna linię orzeczniczą (której przykłady wskazywał już Sąd I instancji), że w przypadku "dowłaszczonej" w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. części nieruchomości, jej zbędność na gruncie art. 136 ust. 3 u.g.n. ocenia się przez pryzmat zbędności tej części, która miała określony cel wywłaszczenia. A ponieważ z ustalonego i skutecznie niezakwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że celem wywłaszczenia była realizacja bocznicy kolejowej na części obecnej działki nr [...] , to cel ten należy uznać za zrealizowany, a zatem odmowa zwrotu nie narusza art. 136 ust. 3 oraz 137 ust. 2 u.g.n. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.