V SA/Wa 1493/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr 3 Dyrektora Oddziału ZUS [...] z dnia [...] maja 2018 r.; 2. uchyla decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję nr 2 Dyrektora Oddziału ZUS [...] z dnia [...] maja 2018 r.; 3. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz J. W. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Oddział ZUS w [...] [...]marca 2018 r. wszczął kontrolę płatnika składek poprzez doręczenie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli znak: [...] z dnia [...] lutego 2018 r. J. W. (dalej "Skarżący" lub "Strona"). Skarżący w dniu 10 maja 2018 r. wniósł pismo nazwane sprzeciwem, powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 646 ze zm., dalej jako: "u.p.p."). [...] maja 2018 r. wobec czynności rozpoczęcia i prowadzenia czynności kontrolnych na podstawie upoważnienia nr [...]. Zdaniem Strony, powyższe upoważnienie zostało doręczone w dniu 9 maja 2018 r. Oznacza to, że tego dnia rozpoczęła się nowa kontrola przedsiębiorcy o tym samym zakresie kontroli, co kontrola wszczęta na podstawie upoważnienia nr [...], które zostało doręczone 12 marca 2018 r. W tym samym dniu Skarżący wniósł sprzeciw na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, ze zm.) nazywanej dalej "u.s.d.g." wobec czynności wznowienia czynności kontrolnych i dalszego prowadzenia kontroli na podstawie upoważnienia nr [...]. Dyrektor Oddziału ZUS w [...] wydał w dniu [...] maja 2018 r. wydał dwie decyzje tj. decyzja nr [...] znak: [...] oraz decyzja nr [...] znak: [...], w których odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Od ww. decyzji Skarżący wniósł dwa odwołania. Po ich rozpatrzeniu organ II instancji wydał dwie decyzje o tym samym numerze w dniu [...] czerwca 2018 r. W pierwszej decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję nr [...] Dyrektora Oddziału ZUS w [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż sprzeciw płatnik składek przedsiębiorca wnosi w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli. Pismo nazwane sprzeciwem nie zostało wniesione w terminie, o którym mowa w powołanym przepisie, wobec tego Oddział ZUS w [...] prawidłowo wydał decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Organ podkreślił, że pomimo niedochowania przez płatnika składek terminu na wniesienie sprzeciwu Oddział ZUS W [...] odniósł się do zarzutów płatnika składek podniesionych w piśmie nazwanym sprzeciwem. Kontrola płatnika składek wszczęta w dniu [...] marca 2018 r., zakończona protokołem kontroli z [...] czerwca 2018 r., przeprowadzona została zgodnie z limitem czasu trwania kontroli określonym w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g. Uwzględniając przerwy w czynnościach kontrolnych w dniach od [...] marca 2018 r. do [...] maja 2018 r. oraz od [...] maja 2018 r. do [...] maja 2018 r. stwierdzono, że wykorzystane zostały 24 dni robocze z przysługujących 24 dni roboczych przeznaczonych na kontrole płatnika składek. Zatem limit czasu trwania kontroli określony w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej nie został przekroczony. Następnie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniu [...] czerwca 2018 r. wydał decyzję znak: [...] mocą której postanowił uchylić zaskarżoną decyzję i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu, bowiem postępowanie odwoławcze wykazało, że decyzja nr [...] Dyrektora Oddziału ZUS w [...] została wydana w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną. W opinii organu odwoławczego, zgodnie z treścią art. 200 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 650), kontrolę wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorcy wszczętą i niezakończoną przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo przedsiębiorców, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. na podstawie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Czynności kontrolne wykonane przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców zachowują ważność. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że kontrola płatnika składek została wszczęta [...] marca 2018 r. Z powodu okoliczności leżących po stronie płatnika składek nastąpiła przerwa w kontroli trwająca od dnia [...] marca 2018 r, do [...] maja 2018 r. Wznowienie kontroli nastąpiło [...] maja 2018 r. Biorąc pod uwagę, że wszczęcie kontroli nastąpiło przed 30 kwietnia 2018 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, kontrola powinna być prowadzona w oparciu o przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Decyzja nr [...] Oddziału ZUS w [...] z [...] maja 2018 r. odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu powinna zostać wydana w oparciu o przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji przedstawił podobną argumentację do tej zaprezentowanej w decyzji utrzymującej w mocy decyzję nr [...] Dyrektora Oddziału ZUS w [...]. Na powyższe dwie decyzje Prezesa ZUS z dnia [...] czerwca 2018 r. Skarżący wniósł dwie skargi. Strona wniosła o uchylenie: - zaskarżonej decyzji w jej pkt 2 oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, - uznanie, że kontrola przedsiębiorcy została zakończona dnia [...] maja 2018 r. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg. norm przepisanych. W uzasadnieniach skarg Skarżący wskazał, iż złożył sprzeciw od czynności, od której sprzeciw przysługuje - od jednoczesnego prowadzenia dwóch kontroli. Jeśli nie miał racji, organ powinien wydać decyzję o kontynuowaniu czynności kontrolnych, skoro tego nie uczynił we wskazanym w przepisach terminie, to konsekwencją jest odstąpienie od czynności kontrolnych. Tak więc kontrola powinna była się zakończyć w ciągu 3 dni od dnia złożenia sprzeciwu, a więc [...] maja 2018 r. Wszelkie dalsze czynności prowadzone przez kontrolerów ZUS były już bezprawne, bo nie miały miejsca w ramach prowadzonego postępowania kontrolnego. Skarżący uważa, że wszelkie informacje uzyskane w taki sposób są pozyskane niezgodnie z przepisami prawa i nie mogą być podstawą wydania decyzji administracyjnej. Ponadto strona skarżąca podniosła, iż podstawą odmowy wszczęcia postępowania może być przekroczenie materialnoprawnego terminu przedawnienia, a więc terminu po którym decyzja nie może już być wydana. Tutaj jednak chodzi o zupełnie inną sytuację nie o czas, w którym decyzja może być wydana, a o termin w przeciągu którego można złożyć wniosek, chodzi o termin procesowy, a nie o materialnoprawny. Również ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie wspomina o przesłankach do odmowy wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżącego oznacza to, że odmowa została wydana w sposób bezprawny. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę odniósł się jedynie do decyzji nr [...] Dyrektora Oddziału ZUS w [...] oraz wydanej w następstwie odwołania od tej decyzji, decyzji organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak również uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok NSA z 7 października 2002 r., sygn. akt II SA 2554/04). W myśl natomiast art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi Skarżącego zasługują na uwzględnienie. Jak stanowi art. 84c ust. 1 u.s.d.g. przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Zgodnie z literalnym brzmieniem ust. 2 art. 84c sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli. Z powyższych przepisów wynika, że sprzeciw uregulowany w art. 84c u.s.d.g. przedsiębiorca może wnieść po wszczęciu kontroli przez organ. Należy jednak podkreślić, iż sprzeciw to, z wyraźnej woli ustawodawcy, środek prawny, którym przedsiębiorca sprzeciwia się podjętym już czynnościom, wykonywanym przez organy z naruszeniem przepisów wskazanych w art. 84c ust. 1 powołanej wyżej ustawy. A zatem 3-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu należy odnieść zarówno do samego podjęcia/wszczęcia kontroli jak i wykonywania przez organy kontroli konkretnych czynności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż instytucja prawna sprzeciwu wobec czynności kontrolnych, to instrument pozwalający przedsiębiorcy reagować w sytuacji podjęcia i prowadzenia czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów regulujących zasady i tryb kontroli działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I GSK 698/11). A zatem sprzeciw można wnieść wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów wskazanych w art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Dopiero wykonanie przez organ określonej czynności z naruszeniem przepisów dotyczących kontroli przedsiębiorcy uruchamia tryb wniesienia sprzeciwu. Nie ma ani prawnej, ani faktycznej możliwości wniesienia sprzeciwu wobec czynności kontrolnych przed ich dokonaniem. Stanowisko organu, iż 3-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu należy liczyć wyłącznie od daty wszczęcia kontroli, podczas gdy sprzeciwem, z woli ustawodawcy, zostały objęte czynności wykonywane podczas kontroli, należy uznać za sprzeczne z regułami logiki i niczym nieuzasadnione. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że organ I instancji, działając na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpatrzenia sprzeciwu. Jednakże jak zasadnie wskazuje to Skarżący w skardze w żadnej z decyzji - ani z decyzji Dyrektora ZUS w [...] ani z decyzji Prezesa ZUS - nie dowiemy się dlaczego odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Wiadomo jedynie, że organy uznały, że Skarżący nie miał racji. Należy zauważyć, iż Prezes ZUS z dwóch wydanych decyzjach z dnia [...] czerwca 2018 r. w ogóle nie powołał się na art. 61a k.p.a. ani w podstawie prawnej zaskarżonych decyzji, ani w uzasadnieniu tych decyzji. Nie analizował treści i nie dokonywał wykładni oraz możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a k.p.a. Przypomnieć wypada, że zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ I instancji co prawda wskazał w podstawie prawnej na ww. przepis ale nie dokonał ani jego wykładni, ani nie przywołał treści tego przepisu w swoich rozważaniach w uzasadnieniu i w żaden sposób nie uzasadnił konieczności jego zastosowania w sprawie. Należy choćby zauważyć, iż Dyrektor ZUS w [...] nie powiązał w jakikolwiek sposób przepisu art. 61a k.p.a ze swoim stanowiskiem, iż zarzut płatnika składek o wszczęciu w dniu 9 maja 2018 r. nowej kontroli i prowadzeniu równocześnie dwóch kontroli przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie znajduje uzasadnienia. Nie sposób również nie zauważyć, iż do tego zarzutu strony skarżącej Prezes ZUS w żadnym z kontrolowanych rozstrzygnięć oraz w odpowiedzi na skargę się nie ustosunkował. Organ odwoławczy stwierdzał jedynie, iż limit czasu trwania kontroli określony w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej nie został przekroczony. Powyższe wady uzasadnienia zaskarżonych decyzji stanowią naruszenie przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić również, że sądowa kontrola decyzji indywidualnych nie może polegać na zastępowaniu organu administracji przez Sąd w procesie wykładni przepisów, których dotyczy ten akt (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 1967/08, publ.: LEX nr 545905). Rozpatrując ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę powyższy fakt i w ramach postępowania administracyjnego odniosą się do argumentacji strony skarżącej. Staranność przekazywania obywatelowi argumentów wykorzystywanych przy jej formułowaniu jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia, a tego w zaskarżonej decyzji zabrakło (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 629/00). Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności. Strona nie może być zdana w tym zakresie na swoje domysły. Organ powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). Sąd zauważa również, iż całkowicie niezrozumiałe i niewłaściwe jest postępowanie organów ZUS związane z procedowaniem ze złożonymi przez stronę skarżąca sprzeciwami. Jest faktem w sprawie, iż złożono dwa sprzeciwy w dniu 10 maja 2018 r., ale oba te sprzeciwy dotyczyły jednej i tej samej sprawy tj. kontroli u przedsiębiorcy wszczętej w dniu [...] marca 2018 r. W ten sposób potraktował też to organ I instancji, gdyż wobec wniesienia sprzeciwów wstrzymano czynności kontrole w ramach ww. kontroli, o czym płatnik składek został pisemnie poinformowany Niezrozumiałe jest więc wydawanie przez organ I instancji dwóch odrębnych decyzji oznaczonych numerami [...] i [...] dotyczących tej samej sprawy tj. prawidłowości prowadzenia kontroli u Skarżącego. Co więcej wysoce niewłaściwe jest również postępowanie Prezesa ZUS, który wydaje jednego dnia dwie decyzje opatrzone tą samą sygnaturą i w tej samej de facto sprawie, co prawda różniące się sentencją ale o bardzo podobnym uzasadnieniu, opisującym wyłącznie kontrolę wszczętą w dniu [...] marca 2018 r. Następnie Prezes ZUS przesyła dwie skargi strony skarżącej do tutejszego Sądu ale już odpowiedź na skargę dotyczy - z nieznanych powodów - jednej części sprawy, jak to już wskazano powyżej. Reasumując, organ administracji winien zatem prowadzić jedno postępowanie w sprawie w związku ze złożonymi przez Skarżącego sprzeciwami i wydać jedno rozstrzygnięcie w sprawie dotyczące obu wniesionych sprzeciwów dotyczących kontroli u przedsiębiorcy wszczętej w dniu [...] marca 2018 r. Jeżeli natomiast organy ZUS uznają, iż w dniu w dniu 9 maja 2018 r. doszło do wszczęcia nowej kontroli u Skarżącego i konieczne jest procedowanie w podobny sposób jak poprzednio, to opatrzą wydawane przez siebie rozstrzygnięcia czytelnymi i odrębnymi sygnaturami wskazującymi na dwie sprawy administracyjne. Sąd stwierdza, iż z uwagi na przywołane wcześniej naruszenia przepisów art. 84c ust. 3 u.s.d.g. oraz art. 7, 11 i 107 § 3 w związku z art. 61a k.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, koniecznym było uchylenie decyzji organów obu instancji. Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji będą zobowiązane do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Odniosą się także do podnoszonej przez Spółkę argumentacji. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.