VII SA/Wa 1821/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), sędzia WSA Monika Kramek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2019 r. sprawy ze skargi Z. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenie obowiązku oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2018 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB"), po rozpatrzeniu zażalenia Z. D. – utrzymał w mocy postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie (dalej: "[...]INB w Garwolinie") z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej. Postanowienie organu odwoławczego zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] grudnia 2017 r. do [...]INB w G. wpłynął wniosek C. R. R. w G. (współwłaściciela w [...]nieruchomości przy ul. K. [...] w G.) o "skontrolowanie stanu i prawidłowości wykonania prac remontowych przez Z. D. w lokalu nr [...] przy ul. K. [...] w G.." PINB w G. ustalił, że prawo do lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku przysługuje Państwu M. i Z. D.. Pismem z[...]stycznia 2018 r. Burmistrz Miasta G. poinformował organ nadzoru budowlanego, że działka nr [...], na której posadowiony jest ww. budynek znajduje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Garwolina na obszarze objętym ochroną konserwatorską, gdzie wprowadza się m.in. obowiązek nawiązania w detalu architektonicznym do historycznego charakteru miasta jego skali i kolorystyki. Natomiast sam budynek nie znajduje się w wykazie zabytków nieruchomych ujętych w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta G.. Zawiadomieniem z [...] marca 2018 r. (po uprzednim przeprowadzeniu czynności kontrolnych) PINB w G. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami Prawa budowlanego realizacji robót budowlanych obejmujących remont lokalu nr [...] w budynku przy ul. K. [...] w G.. Pismem z [...] marca 2018 r. Starostwo Powiatowe w G. poinformowało organ I instancji, że Z. D. nie występował do organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwolenie na wykonanie ww. robót budowlanych bądź o przyjęcia zgłoszenia. Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], PINB w G. nałożył na Z. D. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia [...] czerwca 2018 r. oceny technicznej wykonanych robót budowlanych obejmujących remont lokalu nr [...] w budynku usługowym przy ul. K. [...] w G. na warunki użytkowe i bezpieczeństwo konstrukcji wraz z opinią wojewódzkiego konserwatora zabytków (dotyczącą elementów zewnętrznych). Zażalenie na ww. rozstrzygnięcie złożył w ustawowym terminie Z. D. podnosząc, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie zaistniały okoliczności uzasadniające nałożenie na stronę obowiązku dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót. [...] WINB, powołanym wyżej postanowieniem z [...] maja 2018 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawą postanowienia PINB w G. jest art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.), stanowiący regulację określającą tryb żądania przez właściwe organy dostarczenia wymaganych ocen technicznych i ekspertyz. Celem organu nakładającego obowiązek przedłożenia oceny technicznej jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa. Omawiany przepis daje zatem organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że - w przedmiotowej sprawie - podczas czynności kontrolnych w lokalu nr [...] w budynku usługowym przy ul. K. [...] w G. stwierdzono wykonanie remontu polegającego na wymianie witryny wraz z drzwiami wejściowymi, rozbiórce schodów wejściowych, wymianie instalacji elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej, CO podłogowe, przebudowie ścianek działowych zaplecza. Witryna o wymiarach [...] m x [...] m. Wykonano schodek z kostki brukowej o wymiarach [...] x [...] m i wys. ok. [...] cm. Wysokość lokalu [...] m. Witryna zamontowana w istniejący otwór w ścianie frontowej lokalu. Na wykonanie ww. robót nie przedłożono pozwolenia. Wpisem do protokołu kontroli pełnomocnik inwestora oświadczył, że "kompletną dokumentację remontu przekazano do zarządcy nieruchomości Cechu Rzemiosł Różnych w G., który zobowiązał się dopełnić formalności ze zgłoszeniem." Natomiast, przedstawiciel Cechu oświadczył, że "W trakcie remontu zostało złożone przez Z. D. jedynie pismo o zakresie ww. remontu, który będzie wykonywany we własnym zakresie w lokalu nr [...]." [...] WINB podniósł, że w omawianym przypadku wizualna ocena omawianego zakresu robót budowlanych w lokalu nr [...] nie jest wystarczająca, gdyż jednoznacznie nie można stwierdzić czy wykonanie nowych schodów i obniżenie poziomu zero lokalu może mieć wpływ na prawidłową i bezkolizyjną pracę wewnętrznych instalacji, w które obiekt jest wyposażony. Dalej organ II instancji podniósł, że oględziny lokalu nr [...] przeprowadzone przez uprawnionych inspektorów nadzoru budowlanego wykazały, iż jakość przeprowadzonych w nim robót budowlanych budzi uzasadnione wątpliwości. Remont został wykonany bez zgody właściwego organu (art. 30 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego) i polegał m.in. na wymianie instalacji elektrycznej oraz wodno-kanalizacyjnej. Zważywszy na fakt, że budynek przy ul. K. [...] składa się z wielu lokali usługowych, sprawdzenia wymaga czy wykonywane prace nie spowodują wadliwego działania pozostałych instalacji w przedmiotowym budynku. Ponadto dokonano wymiany witryny i drzwi wejściowych, które znajdują się w ścianie zewnętrznej. Przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską. Zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego "W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków." Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, konieczna jest w związku z tym opinia konserwatora zabytków w zakresie prawidłowości remontu zewnętrznych elementów budynku (witryna, schody). Wobec powyższego, dokonanie ustaleń stanu faktycznego we wskazanym wyżej zakresie możliwe jest jedynie poprzez uzyskanie stosownego opracowania technicznego, sporządzonego przez osobą posiadającą właściwe uprawnienia budowlane, a także zaopiniowanego przez właściwy organ oraz w wyniku dokonania stosownych pomiarów i obliczeń, czego organy nadzoru budowlanego nie są w stanie wykonać we własnym zakresie. Pismem z [...] czerwca 2018 r. Z. D. przedłożył w PIBB w G. ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych obejmujących remont lokalu nr [...] w budynku usługowym przy ul. K. [...] w G. na warunki użytkowe i bezpieczeństwo konstrukcji wraz z opinią wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jednocześnie, pismem z [...] czerwca 2018 r., Z. D. - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie [...] WINB z [...] maja 2018 r., zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i uznanie, że zachodzą uzasadnione wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego tj. lokalu nr [...] w budynku usługowym przy ul. K. [...] w G., a w konsekwencji nałożenie na stronę obowiązku dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych wraz z opinią wojewódzkiego konserwatora zabytków (dotyczącą elementów zewnętrznych); 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia kroków dążących do rzetelnego określenia stanu faktycznego sprawy i ograniczenie się przez organ do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów tj. oceny technicznej wykonanych robót budowlanych wraz z opinią wojewódzkiego konserwatora zabytków (dotyczącą elementów zewnętrznych), b) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nieproporcjonalny i sprzeczny z zasadami równego traktowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest postanowienie, o którym mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zatem stosownie do treści tego przepisu oraz art. 120 p.p.s.a. sprawa mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika, że stanowi on instrument umożliwiający organom (architektoniczno - budowlanym i nadzoru budowlanego) sprawne wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami. Postanowienie wydane na podstawie tego przepisu ma charakter dowodowy i takim celom służy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że skorzystanie z uprawnienia określonego w tym przepisie nie może być stosowane dowolnie i bez żadnych ograniczeń. Organ wydający postanowienie o nałożeniu takiego obowiązku musi wykazać istnienie w sprawie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub jakości wykonywanych robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu, takie wątpliwości - co do jakości wykonanych robót budowlanych - w sprawie niniejszej zaistniały. Kontrola przeprowadzona w marcu 2018 r. wykazała, że został wykonany remont (bez zgłoszenia) polegający na: wymianie witryny wraz z drzwiami wejściowymi, rozbiórce schodów wejściowych, wymianie instalacji elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej, zainstalowaniu CO podłogowego, przebudowie ścianek działowych zaplecza. Witryna została zamontowana w istniejący otwór w ścianie frontowej lokalu oraz wykonano schodek z kostki brukowej. Prawidłowo podniesiono, że zważywszy, iż budynek przy ul. K. [...] składa się z wielu lokali usługowych, sprawdzenia wymagało czy wykonywane wyżej opisane prace nie spowodują wadliwego działania pozostałych instalacji w przedmiotowym budynku. Jednocześnie, słusznie podniesiono, że wobec dokonania wymiany witryny i drzwi wejściowych znajdujących się w ścianie zewnętrznej budynku a także rozbiórki schodów wejściowych wymagana była opinia organu konserwatorskiego – z uwagi na usytuowanie budynku na obszarze ochrony konserwatorskiej. Słusznie więc organy administracji uznały, że dalsze czynności postępowania wymagają ekspertyzy sporządzonej przez specjalistę, który oceni pod względem technicznym wykonane roboty budowlane (tj. pod kątem ich wpływu na warunki użytkowe i bezpieczeństwo konstrukcji) wraz z opinią organu konserwatorskiego. Jednocześnie należy wskazać, że skarżący w ostateczności (w dniu [...] czerwca 2018 r., tj. w dniu składania skargi do Sądu) przedłożył w organie wymaganą ocenę, co nie ma jednak wpływu na sprawę albowiem Sąd kontroluje prawidłowość zaskarżonego aktu na dzień jego wydania. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zachodziły okoliczności uzasadniające wydanie postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ze względu na uzasadnione okoliczności, które organ szczegółowo wskazał w motywach rozstrzygnięcia. Ponadto wskazać należy, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego opiera się na instytucji uznania administracyjnego, o czym świadczy użycie w jego treści zwrotu "mogą nałożyć". Rozstrzygnięcie wydawane w oparciu o uznanie administracyjne podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej, tj. czy zostało ono wydane z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego poddana jest spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, w omawianej sprawie granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił.