I SA/Wa 2014/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Monika Sawa Protokolant Referent stażysta Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] maja 2018r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] maja 2018r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku M. A., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1950r. nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] października 1949r. nr [...]. Działając na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r, w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51), UW[...] orzeczeniem z dnia [...] października 1949r. uznał, że "nieruchomość ziemska [...] Nr kolejny [...], położona w gminie [...] powiatu [...] o ogólnym obszarze 75 ha 8950 m2, stanowiąca hipoteczną własność M. z G. B., podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z dnia 6.IX.I944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej". Rozstrzygnięcie z dnia [...] października 1949r. zostało następnie utrzymane w mocy orzeczeniem MRiRR z dnia [...] kwietnia 1950r., "z tym uzupełnieniem, że przedmiotowa nieruchomość posiada ponad 50 ha użytków rolnych ". Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła M. A. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując sprawę ponownie wskazał, że jak wynika z wypisu z dnia [...] czerwca 1948r. z księgi wieczystej dóbr [...], gminy [...], repertorium Nr [...], właścicielką nieruchomości pn, [...] o obszarze 75 ha 8950 m2 na dzień wejścia w życie dekretu, tj. dzień [...] września 1944r. była M. z G. B. "na podstawie stwierdzenia praw do spadku przez Sąd Grodzki w [...] z dnia [...] lutego 1948r.", tj. spadku po zmarłej w dniu [...] października 1941 r. Z. I voto J. II voto G. (vide również odpis zaświadczenia Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] czerwca 1958r.), Materialnoprawną podstawę kwestionowanych rozstrzygnięć stanowił art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), zgodnie z którym na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie tak opisane nieruchomości przechodziły na własność Skarbu Państwa bezzwłocznie (tj. z mocy samego prawa, w dacie wejścia w życic dekretu), bez żadnego wynagrodzenia, w całości. UW[...] w orzeczeniu z dnia [...] października 1949 r. podkreślił, że umowy sprzedaży gruntów z majątku "[...]", zawarte w latach 1935-1939 nie wywarły skutku rzeczowego jako umowy przyrzeczone, stąd nieruchomość ziemska M. B. w chwili wejścia w życie dekretu obejmowała powierzchnię 75,8950 ha i podlega przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Powierzchni ogólnej majątku nie kwestionował M. G., który wnioskiem z dnia [...] czerwca 1948r. zwrócił się do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Okręgowego w [...] o przepisanie w dziale II księgi wieczystej tytułu własności z Z. I voto J. II voto G. na rzecz M. z G. B. "zawierającej powierzchni 75 ha 8950 mtr. kw,". Argumentację UW[...] podzielił MRiRR wskazując jednocześnie, że omawiana nieruchomość posiadała ponad 50 ha użytków rolnych. W ocenie organu nadzoru użycie przez ówczesnego Ministra zwrotu odnoszącego się do rodzaju użytków wchodzących w skład tego majątku, należy traktować wyłącznie jako uzupełnienie decyzji organu wojewódzkiego, mieszczącego się w ramach uprawnień organu odwoławczego. Kwestią zasadniczą dla sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia MRiRR z dnia [...] kwietnia 1950r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia UW[...] z dnia [...] października I949r., jest zatem ustalenie, czy orzekające organy naruszyły prawo stwierdzając, że użytki rolne wchodzących w skład majątku ziemskiego pn. [...] na dzień [...] września 1944r. przekraczały powierzchnię 50 ha. Jak wynika z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1937r. Nr. [...], "z podziału lasu pod nazwą [...] o ogólnej powierzchni 386,47 ha Z. G. uzyskała Dział [...] o powierzchni 75,8950 ha. Decyzją Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...].IX.1935r. właścicielka otrzymała zezwolenie na zmianę rodzaju użytkowania 20 ha gruntów leśnych, w północno - wschodniej części działu [...], w celu stworzenia gospodarstwa rolnego. Obecnie petentka wystąpiła o zezwolenie na parcelację lasu o powierzchni 35 ha ". W dalszej części uzasadnienia decyzji Wojewoda [...] stwierdził w powołaniu na oględziny Komisarza Ochrony Lasów, że nie czekając na rozpatrzenie podania, właścicielka dokonała już bezprawnej parcelacji powierzchni 35 ha, o podział której wystąpiła. Wojewoda doprecyzował ponadto, że przedmiotem podania były grunty w południowo - zachodniej części Działu [...], z których "24,35 ha zostało już samowolnie i nieprawnie zamienione na inny rodzaj użytkowania i tylko około 18,65 ha rozbite na pięć odosobnionych kęp, znajduje się pod lasem ". Również w decyzji z dnia [...] kwietnia 1938r. MRiRR Nr. [...], nie uwzględniającej odwołania Z. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1937r. w przedmiocie odmowy zezwolenia na wydzielenie z kolonii, w celu sprzedaży w drobnych działkach, 38 ha gruntów leśnych i na zmianę tej powierzchni na inny rodzaj użytkowania wskazał, że na objętej wnioskiem powierzchni dokonano bezprawnych wyrębów, pozostawiając jedynie pięć kęp miodnika o powierzchni ogólnej ok. 18 ha. Oba przytoczone orzeczenia z drugiej polowy lat 30-tych wskazują, że była właścicielka majątku "[...]" dokonała bezprawnych wyrębów i zmieniła przeznaczenie pewnej powierzchni gruntów wchodzących w skład tego majątku. W orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1937r. organ wojewódzki stwierdził, że wyręb lasu dotyczył obszaru 24.35 ha, zaś w orzeczeniu MRiRR z dnia [...] kwietnia 1938r. wskazano na powierzchnię ok. 16 ha jako tę, na której ,, dokonano bezprawnych wyrębów". Nie da się w oczywisty sposób pogodzić treści tych dokumentów odnoszących się obszarów objętych samowolną zmianą przeznaczenia. Jednocześnie żadnego z orzeczeń nie można zakwestionować. Z obu decyzji wynika jednak, że w ramach majątku pozostało jedynie pięć kęp lasu o ogólnej powierzchni ok. 18-18,65 ha. Ta powierzchnia lasów została więc potwierdzona w obu cytowanych orzeczeniach. Żaden dokument zgromadzony w sprawie nie przeczy stwierdzeniu, że na dzień [...] kwietnia 1938r., tj. dzień wydania orzeczenia MRiRR, lasy w majątku pn. [...] obejmowały ok. 18 ha powierzchni. To działania byłej właścicielki doprowadziły do sytuacji, w której pozostałe nieruchomości o powierzchni ponad 57 ha (75,8950 ha odjąć ok. 18,65 ha ) zmieniły swoje pierwotne przeznaczenie. Materiał archiwalny dowodzi ponadto, żę jeszcze przed wybuchem wojny Z. G. dokonywała dalszej parcelacji i nieformalnej sprzedaży gruntów, stąd uprawnione jest zdaniem Ministra przypuszczenie, że na dzień 1 września 1939r. i 13 września 1944r. obszary nieleśne wchodzące w skład nieruchomości o pow. 75,8950 ha mogły ulec dalszemu zwiększeniu. Jednak dokładne ustalenie tej kwestii jest niemożliwe w oparciu o dostępne dokumenty. W protokole z dnia [...] grudnia 1950 r., sporządzonego na potrzeby przejęcia na rzecz Skarbu Państwa na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskiej pn. [...] Nr. kolejny [...], położonej w gminie [...], powiatu [...], stanowiącej hipoteczną własność M. z G. B., spadkobierczyni Z. G., wskazano, że ogólny obszar przejętego na rzecz Skarbu Państwa majątku wynosił 75,89 ha, na które składały się następujące rodzaje użytków: grunty orne (53,47 ha), ogrody owocowe (1,5 ha), grunty pod zabudowaniami i podwórzami (1 ha) oraz lasy / zarośla (19,92 ha). Przedstawione powierzchnie są zbliżone do obliczeń dokonanych na podstawie danych pozyskanych z dokumentów wytworzonych przed 1 września 1939 r., zgodnie z którymi w majątku [...] znajdowało się ok. 18,65 ha lasów i ponad 57 ha gruntów o przeznaczeniu innym niż leśne. Zgodnie z § 4 rozporządzenia, jako użytki rolne należy zakwalifikować grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Nieruchomość ziemska pn. [...], objęta zaskarżonymi przez M. A. orzeczeniami składała się zatem z użytków o charakterze rolnym (grunty orne, ogrody owocowe), które zajmowały przeszło 55 ha powierzchni. Na tej podstawie uzasadnione jest przyjęcie, że w dniu wejścia w życie dekretu w majątku M. z G. B. znajdowały się nieruchomości o charakterze rolniczym, których powierzchnia przekraczała 50 ha. W konsekwencji majątek "[...]" spełniał przesłanki określone w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, a co za tym idzie podlegał na jego podstawie przejęciu na cele reformy rolnej. W ocenie Ministra nie stanowi rażącego naruszenia prawa wszczęcie z urzędu postępowania na podstawie § 5 rozporządzenia. Wskazany przepis, stanowiący podstawę dla prowadzenia postępowania w zakresie oceny podpadania danej nieruchomości pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, nie precyzuje tej kwestii. Trudno więc przyjąć, aby to byli właściciele nieruchomości mogli być jedynymi inicjującymi postępowanie. Wprawdzie § 6 rozporządzenia odwołuje się do pojęcia "strona, ubiegająca się o uznanie", lecz czyni to wyłącznie w kontekście dowodowym i nie wyklucza sytuacji wszczęcia postępowania z urzędu - można z tego uregulowania wysnuć wniosek, że w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu, strona zwolniona jest z ciężaru dowodowego, który wtedy spoczywa na organie. Dopuszczalna jest sytuacja, w której ówczesne organy, w celu wyjaśnienia powstałych wątpliwości, wszczynają procedurę administracyjną, w ramach której dokonują pomiarów (czy też przeprowadzają inne czynności dowodowe) i na ich podstawie rozstrzygają w zakresie podpadania danego majątku pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Stąd nawet zainicjowanie postępowania przez organ nie może stanowić jednoznacznej i niebudzącej wątpliwości przesłanki, przemawiającej za uznaniem, że doszło do rażącego naruszenia prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności orzeczenia. Dokonane w sprawie ustalenia wskazują zdaniem Ministra, że ocenianie decyzje z dnia [...] października 1949r. i [...] kwietnia 1950r. nie są obarczone innymi kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. Z wymienionych względów nie ma podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. A. zarzucając jej: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez uznanie, że nieruchomości poprzedniczki prawnej skarżącej podlegały przepisom dekretu podczas gdy nie była ona ani posiadaczką ani właścicielką 50 ha użytków rolnych ani 100 ha powierzchni ogólnej, naruszenie przepisów postępowania poprzez odmowę zbadania czy nieruchomości podlegały pod przepisy dekretu ze względu na powierzchnię, naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 zd. 2 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że poprzedniczka prawna skarżącej zbyła część majątku ziemskiego na podstawie umów, a organ nie miał prawa badać legalności tych umów. Ponadto lasy nie przechodziły na własność na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ale na podstawie dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 23 lutego 2019r. skarżąca podtrzymała skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, w tym art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz zasad ogólnych postępowania, jak i zasad postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z kolei z zasady ogólnej prawdy obiektywnej, unormowanej w art. 7 k.p.a., której realizacji służy m. in. przepis art. 77 § 1 k.p.a. wynika, iż obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w tym dokonanie analizy wszystkich dowodów, mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Sąd uznał, iż owym elementarnym zasadom postępowania administracyjnego zaskarżona decyzja nie czyni zadość. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r, na cele reformy rolnej przeznaczone były m. in. nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw [...], [...]i [...], jeśli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te bezzwłocznie przechodziły na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie dekretu tj. z dniem 13 września 1944 r. Ustawodawca zarówno w samym dekrecie, jak i w przepisach wykonawczych nie wprowadził uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskich od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Nie zawarł również uregulowań, które odraczałyby skutek przejścia na własność Skarbu Państwa tych nieruchomości ziemskich w czasie. Przepisy wykonawcze dekretu - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. - w § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wniosek taki w myśl § 5 rozporządzania był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Ani dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej ani rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. nie przewidują działania organów z urzędu w sprawie wyłączenia nieruchomości spod działania postanowień art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Oznacza to, że inicjatywa wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie należy wyłącznie do uprawnionej strony. Stwierdzić należy również, że organ nie tylko wszczyna postępowanie na podstawie żądania strony, ale także prowadzi je w granicach tego żądania. Żądania strony organ nie może interpretować w sposób dowolny, w szczególności nie może wyjść poza jego zakres, bowiem to właśnie treść tego żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która określa zakres postępowania. Wobec powyższego Minister bezzasadnie uznał, że orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] października 1949r. mogło zostać wydane mimo braku stosownego wniosku pochodzącego od uprawnionej osoby, a wszczęcie postępowania z urzędu nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak najbardziej uzasadnione jest twierdzenie w świetle wyżej przedstawionych rozważań, że ww orzeczenie dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Tym samym wadą nieważności dotknięte jest również orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] kwietnia 1950 r. utrzymujące to orzeczenie w mocy. Z analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów archiwalnych wynika, że postępowanie w sprawie przejęcia majątku, a także późniejsze wydanie decyzji z dnia [...] października 1949r., zostało zapoczątkowane przesłaniem do Urzędu w dniu [...] września 1949r. przez Starostwo Powiatowe w [...] podania M. z G. B., hipotecznej właścicielki nieruchomości ziemskiej "[...]" Nr kolejny [...], położonej w Gminie [...] o ogólnej powierzchni 75 ha 8950 m2, w którym to podaniu ww prosi Starostwo Powiatowe w [...] o wydanie zezwolenia na dokonanie wpisu w księdze wieczystej "[...]" sprzedanych działek w okresie od 1935r. do 1939r. Powyższe pismo stanowiło podstawę do wszczęcia z urzędu przez organ I instancji postępowania i wydanie w dniu[...] października 1949r. kwestionowanej decyzji w oparciu o § 5 ww rozporządzenia, co wynika z treści uzasadnienia tej decyzji. Mając na uwadze powyższe ustalenia, należy stwierdzić, że to nie wyraźny wniosek właściciela nieruchomości, jak tego wymaga przepis rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., ale ustalenia organu administracji, stały się podstawą wydania orzeczenia z dnia [...] października 1949 r. Ówczesna właścicielka nieruchomości nie złożyła pisma, które w sposób jednoznaczny wskazywałoby na jej wolę zwrócenia się z prośbą o wydanie decyzji rozstrzygającej o tym, czy majątek ziemski "[...]" podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Wskazany powyżej brak proceduralny nie mógł być również naprawiony późniejszym odwołaniem, bowiem fakt uczestniczenia właściciela nieruchomości w postępowaniu odwoławczym nie może mieć znaczenia przy ocenie formalnych podstaw wydania orzeczenia z dnia [...] października 1949 r. W związku z brakiem podstaw prawnych do wydania orzeczenia z dnia [...] października 1949r.., kwestie, których ustalenia domaga się skarżąca, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Mogłyby one mieć istotne znaczenie dla sprawy tylko wówczas, gdyby Sąd uznał, że występują przesłanki uprawniające Urząd Wojewódzki [...] do orzekania o podpadaniu przedmiotowego majątku pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Co, jednak wobec niezłożenia przez właściciela majątku stosownego wniosku nie miało miejsca. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i wyda decyzję odpowiadającą prawu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał wobec niezłożenia wniosku w tym zakresie.