III SA/Łd 96/19

Dnia 12 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 roku sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 511, ze zm.) oraz art. 59 § 2 w zw. z art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096). i § 19 ust. 3 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2018 r. poz. 2027), po rozpatrzeniu wniosku A. K. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. wydał orzeczenie o stopniu niepełnosprawności numer [...] , w którym niepełnosprawność A. K. zaliczył do stopnia lekkiego. Decyzję tę wysłano na adres strony pocztą 2 sierpnia 2018 r.. W aktach znajduje się koperta, na której widnieje pieczątka "awizowano dnia z odciskiem datownika 6.08.2018" oraz pieczątka "ZWROT nie podjęto w terminie" z odciskiem datownika 22. 08. 2018 r., a także podpisane przez skarżącego potwierdzenie odbioru z datą 26 października 2018 r. , gdyż w tym dniu odebrał on osobiście orzeczenie w siedzibie organu. W dniu 6 listopada 2018 r. pocztą skarżący złożył odwołanie od wyżej wymienionego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. stwierdził, że odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie i przekazał je do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania uznając, że orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zostało doręczone w dniu 22 sierpnia 2018 r w trybie art. 44 § 1 pkt 1 i § 4 k.p.a. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił m.in. art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że orzeczenie zostało wysłane stronie pocztą za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 2 sierpnia 2018 r. i po dwukrotnym awizowaniu w dniu 6 sierpnia 2018 r. i 14 sierpnia 2018 r., przesyłka została zwrócona do nadawcy, tj. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. Zdaniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności fakt dwukrotnej awizacji przesyłki potwierdza znajdujący się w aktach postępowania wydruk z systemu śledzenia przesyłek Tracking. Zdaniem organu odwoławczego termin do wniesienia odwołania upłynął 5 września 2018 r. , a odwołanie bez prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia zostało złożone po upływie 14 dniowego terminu. W piśmie z dnia 22 listopada 2018 r. skierowanym do organu odwoławczego skarżący wskazał, że nie otrzymał awiza informującego o możliwości odebrania przesyłki, a faktycznie odebrał przesyłkę dopiero 26 października 2018 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że nie zgadza się z ustaleniem, że odwołanie zostało wniesione po terminie. Pismo nie zostało podpisane. W dniu [...]. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. wydał postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, w którym powtórzył argumentację co do okoliczności uchybienia terminu zawartą w postanowieniu o stwierdzeniu uchybienia terminu. Organ wskazał, że pismo skarżącego z dnia 24 listopada 2018 r. potraktował jako prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Zespół uznał, iż strona wnosząc o przywrócenie terminu do złożenia odwołania nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Organ odwołał się do treści art. z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. W ocenie organu zainteresowany składając odwołanie nie złożył jednocześnie prośby o przywrócenie termin, dokonał tej czynności w późniejszym terminie - dopiero po otrzymaniu postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Ponadto przedstawiony w prośbie o przywrócenie terminu powód jego uchybienia nie uprawdopodabnia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. List polecony zawierający orzeczenie o stopniu niepełnosprawności został wysłany w dniu 2 sierpnia 2018 r. na wskazany przez zainteresowanego adres zameldowania, będący jednocześnie adresem pobytu, jak wynika z wniosku o wydanie orzeczenia i po dwukrotnym awizowaniu przesyłka została zwrócona do nadawcy w dniu 22.08.2018 r. i jest to data skutecznego doręczenia listu. I od tej daty biegnie termin do wniesienia odwołania, który upłynął w dniu 5 września 2018 r. Organ wskazał, że przepisy kodeksu postepowania administracyjnego nie dopuszczają możliwości ponownego wysyłania przesyłek poleconych i liczenia nowego terminu na wniesienie odwołania. Dlatego też celem uzyskania orzeczenia zainteresowany musiał odebrać je osobiście, co też uczynił w dniu 26.10.2018 r., a zatem już po skutecznym upływie terminu do wniesienia odwołania. Następnie złożył odwołanie, ale bez prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Odnosząc się do stwierdzenia .przez organ I instancji w piśmie z dnia 8 listopada 2018 r, że odwołanie zostało wniesione w terminie Wojewódzki Zespół potraktował to jako błąd i niewiążącą informację. Postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 12 grudnia 2018 r. W dniu 8 stycznia 2019 r. do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. wpłynęło sporządzone przez A. K. pismo zatytułowane "odwołanie", skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Organ wezwał stronę do sprecyzowania, czy pismo to stanowi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie 7 dni od doręczenia wezwania. A. K. w piśmie z dnia 15 stycznia 2019 r. potwierdził, że pismo to jest skargą na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [.... W skardze A. K. wskazał, że nie zgadza się z treścią postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. Skarżący podniósł, że niezłożenie odwołania w terminie 14 dni od wydania decyzji przez Powiatowy Zespół Orzekania do Spraw Niepełnosprawności w P. nie było jego winą, gdyż nie otrzymał on awiza o przesyłce od organu. Skarżący podniósł, że w związku z tym decyzję odebrał osobiście w dniu 26 października 2018 r. i dopiero wtedy mógł napisać odwołanie. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest dla niego krzywdzące . "Prosił o pozytywne rozpatrzenie w sprawie przywrócenia mu terminu do wniesienia odwołania" W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga A. K. jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia . Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Korzystając z uprawnienia wynikającego z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd kontroli poddał również postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Sąd stwierdził, że zarówno postanowienie z dnia [...] jak i postanowienie z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego orzekł o ich wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy organ odwoławczy obowiązany jest zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Warunkiem bowiem skuteczności wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Z kolei w myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis art. 58 § 1 k.p.a. stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej jest możliwe tylko wówczas, gdy uchybienie terminu rzeczywiście nastąpiło. Wskazując na wadliwość postanowienia z dnia [...]. o odmowie przywrócenia terminu do podnieść trzeba, że organ potraktował pismo skarżącego opatrzone datą 22 listopada 2018 r. jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...]. Uwadze organu odwoławczego uszło natomiast, że pismo to nie zostało przez skarżącego podpisane, co stanowiło przeszkodę do jego rozpoznania. Można mieć także wątpliwości, czy pismo zawierało wniosek o przywrócenie terminu, czy kwestionowało zasadność postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Podkreślić trzeba, że wniosek o przywrócenie terminu, podobnie jak odwołanie, jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., powinien zatem zawierać elementy określone w art. 63 § 2 i § 3 k.p.a., a co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adresu i żądania, a wniesiony pisemnie powinien być podpisany przez wnoszącego. Podpis wskazuje, że podanie (wniosek) pochodzi od osoby określonej jako wnosząca podanie (wniosek). Brak podpisu strony, który nie został usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania. W przypadku wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oznacza to niemożność jego rozpoznania. Pismo niezawierające podpisu w istocie nie wszczyna postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W przypadku braku podpisu wnoszącego podanie, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, obowiązkiem organu odwoławczego było wezwanie, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., osoby wskazanej w nagłówku pisma do uzupełnienia braków formalnych pisma poprzez jego podpisanie, czego Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania nie uczynił. Stwierdzić zatem należy, że złożone w sprawie pismo zawierało braki, które uniemożliwiały nadanie sprawie dalszego biegu przed ich usunięciem. Zatem wydanie w [...] postanowienia rozpoznającego żądanie skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia stanowiło naruszenie art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i stanowiło podstawę do jego uchylenia. Odnosząc się natomiast do postanowienia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...]. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania również podlegało ono uchyleniu jako naruszające przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. . Wskazać trzeba, że aby pismo, w tym przypadku orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, mogło zostać uznane za skutecznie doręczone muszą zostać zachowane ściśle reguły określone w rozdziale 8 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestia prawidłowości doręczenia jest zatem kluczowa dla oceny zachowania terminu. W niniejszej sprawie Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności uznał, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] zostało doręczone skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a. Organ wskazał, że przesyłka była dwukrotnie awizowana w dniach 6 sierpnia 2018 r i 14 sierpnia 2018 r. Zdaniem organu od 22 sierpnia 2018 r. rozpoczął bieg na wniesienie odwołania, który upłynął w dniu 5 września 2018 r. Wobec powyższego przypomnieć należy, że w myśl art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 : 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Stosownie do treści art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażony w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 528/05, LEX nr 194352, że doręczenie unormowane w tym przepisie zakłada możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, to jest dopuszcza powstanie skutku doręczenia pisma nawet wtedy, gdy faktycznie pismo to do adresata nie dotarło. By doręczenie pisma adresatowi w omawianym trybie mogło być uznane za prawnie skuteczne muszą być bezwzględnie spełnione przesłanki określone w ww. art. 44 k.p.a. Skuteczne zawiadomienie o złożeniu w placówce pocztowej pisma przesłanego za pośrednictwem poczty (awizo) następuje przez umieszczenie odpowiedniego zawiadomienia w skrzynce na korespondencję, a gdy to nie jest możliwe doręczyciel pocztowy ma obowiązek umieścić zawiadomienie w jednym z miejsc wskazanych w art. 44 k.p.a. Ponieważ wzmiankowany przepis przewiduje możliwość przyjęcia fikcji doręczenia pisma, co może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego, nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Zatem o fakcie tym musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w cyt. art. 44 k.p.a., tj. zaznaczone powinno zostać miejsce pozostawienia zawiadomienia (skrzynka pocztowa, drzwi mieszkania, biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie powyższe nie zostało uczynione. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych koperty oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru zawierającej przesyłkę nie wynika, by zawiadomienie wraz z informacją, o której mowa w art. 44 § 2 i § 3 k.p.a., umieszczono w skrzynce pocztowej adresata lub na drzwiach jego mieszkania. Wobec tego organ nieprawidłowo przyjął, że w dniu 22 sierpnia 2018 r. nastąpiło skuteczne doręczenie skarżącemu orzeczenia z dnia [...] w trybie awizo. Analiza dowodu doręczenia – tzw. żółtej zwrotki nie potwierdza stanowiska organu o doręczeniu ww. orzeczenia. Przede wszystkim należy wskazać, że nie wiadomo co zawierała korespondencja, której dotyczy zwrotne potwierdzenie odbioru. Na dokumencie znajduje się numer "[...]", a orzeczenie z dnia [...]. ma numer [...]. Trudno zatem zweryfikować stanowisko organów, że wskazane zwrotne potwierdzenie odbioru dotyczy przesłanego orzeczenia. Na kopercie znajduje się stempel pocztowy z datą "awizowano dnia 6.08.2018", nie ma natomiast wskazanego powodu niedoręczenia przesyłki. Na kopercie oraz na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie ma żadnych informacji o przyczynach i miejscu pozostawienia zawiadomienia w skrzynce pocztowej o możliwości odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Musi być bowiem wyraźnie zaznaczone na zawiadomieniu, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób dokładnie wskazany w art. 44 k.p.a. Wobec powyższego, jeżeli nie wiadomo jak działał listonosz, doręczenia nie można uważać za dokonane w dniu 22 sierpnia 2018 r.. Urzędowego stwierdzenia sposobu doręczenia nie mogą zastąpić wzmianki o awizowaniu przesyłki. W tej sytuacji również wydruk z systemu Poczty Polskiej dotyczący śledzenia przesyłki nie jest miarodajny. Ponieważ skarżący odebrał orzeczenie organu pierwszej instancji osobiście w dniu 26 października 2018 r. tę datę należy przyjąć jako datę doręczenia orzeczenia . W takim stanie rzeczy odwołanie od tego orzeczenia wniesione przez skarżącego 6 listopada 2018 r. zostało wniesione z zachowaniem 14 dniowego terminu i powinno zostać przez organ odwoławczy rozpoznane . Reasumując, stwierdzając postanowieniem z dnia [...] uchybienie terminu do wniesienia odwołania Wojewódzki Zespół do Spraw orzekania o Niepełnosprawności w Ł. naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 44, art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 134 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Zespół do Spraw orzekania o Niepełnosprawności w Ł. powinien zatem rozpoznać odwołanie wniesione przez skarżącego . Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...]. oraz postanowienia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania . d.j.