II OSK 3611/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2709/18 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 lipca 2018 r. nr KOC/3128/Ar/18 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2709/18, oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 lipca 2018 r., nr KOC/3128/Ar/18 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego o nr [...] na części dz. ew. nr [...] z obrębu [...] w rejonie ul. A. i ul. B. w Dzielnicy [...] m.st. W. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji SKO pomimo tego, że WSA winien uwzględnić skargę na decyzje SKO z uwagi na naruszenie przepisów postępowania tj.: a. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, a przede wszystkim czy: - w oparciu o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla m.st. Warszawy – patrz Załącznik nr 1 i 2 do uchwały nr LXII/1667/2018 Rady m.st. Warszawy z dnia 1 marca 2018 r., dalej: "Studium", dopuszczalne jest umieszczanie reklam w miejscu funkcjonowania reklamy Skarżącej, czy ład przestrzenny okolic skrzyżowania A. / B. wymaga takiego poziomu ochrony, że funkcjonowanie reklamy Skarżącej zaburza harmonijną całość tej okolicy, - z jakich przyczyn / przesłanek organy I i II instancji, a za nim WSA uznały, że nośnik reklamowy Skarżącej jest elementem obcym, nieodpowiadającym ładowi przestrzennemu rejonu skrzyżowania ulic A. i B., i nienawiązującym do standardów w zakresie zagospodarowania obszarów przyulicznych, a ponadto dlaczego ustalenie warunków zabudowy dla nośnika reklamowego Skarżącej ma prowadzić do degradacji ładu przestrzennego poprzez rozmieszczanie urządzeń reklamowych w sposób nieuporządkowany, b. art. 77 § 1 k.p.a. (poprzez w sposób niewyczerpujący zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego – organ I i II instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w pobliżu reklamy Skarżącej nie funkcjonują legalne nośniki reklamowego), 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak konkretyzacji pojęcia ładu przestrzennego dla rejonu ulic A. / B., użycie pojęcia "ładu przestrzennego" jako ogólnej klauzuli generalnej, która może stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla reklamy / nośnika reklamowego, b. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że oprócz wymogów prawnych określonych w ww. przepisie istnieją również prawne "standardy w zakresie zagospodarowania obszarów przyulicznych", których spełnienie jest warunkiem uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla nośnika reklamowego. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. W myśl art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że podstawą oddalenia skargi na decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy była ocena okoliczności ujawnionych w toku postępowania administracyjnego. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracyjnych, wynikające z przeprowadzonej analizy architektoniczno – urbanistycznej, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotyczących nowej zabudowy w zakresie braku kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Mimo że nośnik reklamowy jest uznawany za obiekt pełniący funkcję usługową i w związku z powyższym jego posadowienie można by uznać za kontynuację funkcji, ponieważ na terenie analizowanym występują obiekty o funkcji handlowo – usługowej, to jednak brak na tym terenie obiektów, dla których planowana inwestycja stałby się kontynuacją parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, świadczy o niewypełnieniu wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy w tym miejscu przychylić się do oceny organów i Sądu I instancji, że nie można uwzględniać przy ustalaniu warunków zabudowy występowania na terenie analizowanym nośników reklamowych odpowiadających co prawda parametrami i cechami przedmiotowemu nośnikowi, ale posadowionych nielegalnie. Mając powyższe na względzie nie można zgodzić się zarzutem naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 u.p.z.p. oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak konkretyzacji pojęcia ładu przestrzennego. Konkretyzacja tego pojęcia w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraża się w tym, że realizacja nowej zabudowy, jako uzupełniającej wobec zabudowy istniejącej, jest uzależniona m.in. od wypełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które zostały wprowadzone w właśnie celu zachowania / ochrony istniejącego na danym terenie ładu przestrzennego. Natomiast należy zgodzić się ze Skarżącą, że kryterium "standardów w zakresie zagospodarowania obszarów przyulicznych", jako pojęcie niewystępujące w obowiązującym porządku prawnym, nie może być brane pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy. Jednakże w świetle wcześniejszych wyjaśnień kwestia ta nie wpłynęła na poprawność podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Z tych też względów zarzuty naruszenia prawa materialnego nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest również podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji, pomijając uchybienia proceduralne organów administracji w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ustosunkowując się do tych zarzutów, należy stwierdzić, że organy w sposób wyczerpujący i zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśniły powody odmowy ustalenia warunków zabudowy. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem Skarżącej, że zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy dał jedynie podstawy do uznania, że w pobliżu reklamy Skarżącej nie funkcjonują legalne nośniki reklamowe. Z uzasadnienia decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wynika, że sąsiedztwo terenu objętego wnioskiem stanowi zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz handlowo – usługowa o charakterze kubaturowym, której parametry nie mogą stanowić odniesienia do ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy dla obiektu jakim jest nośnik reklamowy. W tym też kontekście organy administracji oraz Sąd I instancji uznały nośnik reklamowy za element obcy względem istniejącej (legalnie) zabudowy w obszarze poddanym analizie architektoniczno – urbanistycznej. Nietrafne jest również zarzucanie przez Skarżącą niewyjaśnienia stanu faktycznego w odniesieniu do ustaleń Studium. Studium jest aktem polityki przestrzennej gminy o charakterze wewnętrznym, którego ustalenia determinują i znajdują urzeczywistnienie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a więc w aktach prawa miejscowego mających z reguły charakter kompleksowy. Zatem ustalenia Studium dopuszczające na danym terenie lokalizację nośników reklamowych są kierowane do organów ustalających w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu i określających sposób jego zagospodarowania. Natomiast celem decyzji o warunkach zabudowy jest umożliwienie uzupełnienia istniejącej zabudowy, obwarowane wymogami ustawowymi, w tym określonymi w art. 61 ust.1 u.p.z.p. Na marginesie wypada wskazać, że podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy, będącej aktem stosowania norm administracyjnego prawa materialnego, kierowanej do podmiotów niezwiązanych organizacyjnie z organami administracji publicznej, nie mogą być ustalenia aktu o charakterze wewnętrznym, jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.