IV SA/Wa 2991/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej także: Minister, organ II instancji) orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody [...] (dalej: organ I instancji, Wojewoda) z [...] marca 2017 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania oraz ustalił na rzecz R. M. (dalej: Strona, Skarżący) odszkodowanie w wysokości [...] zł. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...] miasto J., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0156 ha i nr [...] o pow. 0,0314 ha (dalej: Nieruchomość), przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu odcinek J. - granica województwa [...] , od km [...] do km [...] drogi krajowej, na terenie gmin J. i W. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Przedmiotowa Nieruchomość decyzją Wojewody nr [...] z [...] maja 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu odcinek J, - granica województwa [...], od km [...] do km [...] drogi krajowej, na terenie gmin J. i W.. Następnie Wojewoda decyzją z [...] października 2014 r. Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Strony. Minister utrzymał wyżej wymienioną decyzję w mocy decyzją z [...] września 2015 r. Strona wniosła na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ten, wyrokiem z 3 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3503/15, uchylił decyzję Ministra z [...] września 2015 r. oraz decyzję Wojewody z [...] października 2014 r. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że organy nie zbadały stanu faktycznego pod kątem ewentualnych negatywnych skutków obniżenia wartości Nieruchomości wynikających z faktu jej wywłaszczenia. Organy zobowiązano do ponownego zbadania stanu faktycznego pod kątem realizacji "zasady korzyści", a także dodatkowych ustaleń na rzecz elementów składowych wycenianej Nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] marca 2017 r. Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności Nieruchomości. Strona ponownie wniosła odwołanie od decyzji Wojewody, wskazując, iż kwota odszkodowania została zaniżona z uwagi na błędny dobór nieruchomości porównawczych. Ponadto skarżący wskazał, iż pozostała po podziale część nieruchomości posiada niekorzystny kształt i znacznie straciła na wartości. Po rozpoznaniu odwołania Minister wydał opisaną we wstępie decyzję z [...] sierpnia 2018 r. W jej uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał, że podstawowym dowodem w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości jest operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego. Dowód ten podlega ocenie przez organ administracji na zasadach ogólnych przewidzianych przez art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.). W przedmiotowej sprawie wyceniona była nieruchomość gruntowa położona w odległości około 1,5 km od centrum J., w otoczeniu terenów z zabudową mieszkaniową, głównie jednorodzinną. Grunt został wydzielony z nieruchomości użytkowanej jako zieleń przydomowa w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z ustaleniami rzeczoznawcy na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na Nieruchomości znajdowały się składniki budowlane w postaci ogrodzenia oraz nasadzenia roślinne podlegające wycenie. Nieruchomość położona jest na terenie, na którym nie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J., działki położone były w terenie oznaczonym jako tereny pasa drogowego drogi ekspresowej klasy "[...]" (symbol [...]). Natomiast faktyczny sposób użytkowania wycenianej nieruchomości to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. Biegła na potrzeby niniejszej wyceny dokonała analizy kształtowania się cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych pod drogi oraz nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. Obszar badania w przypadku nieruchomości drogowych rozszerzono na rynek obejmujący powiaty: [...],[...],[...],[...],[...] z uwagi na niewystarczającą liczbę tego typu transakcji na rynku lokalnym. Na podstawie przeprowadzonego badania rynku nieruchomości drogowych i nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, biegła ustaliła, że ceny transakcyjne nieruchomości drogowych kształtowały się na wyższym poziomie w porównaniu do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, co spowodowało przyjęcie rynku nieruchomości drogowych do dalszej wyceny. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wartość składników budowlanych określono metodą odtworzenia, techniką elementów scalonych, zaś nasadzenia oszacowano przy zastosowaniu podejścia kosztowego z uwzględnieniem kosztów założenia uprawy i jej pielęgnacji oraz wartości utraconych pożytków do czasu zakończenia pełnego plonowania. W uzasadnieniu Minister powołał się na treść uregulowania § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 209, poz. 2109 ze zm.; dalej: Rozporządzenie), zgodnie z którą w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przywołano także art. 134 ust. 1, 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r. poz. 121, ze zm.; dalej: u.g.n.), zgodnie z którym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Z kolei stosownie do art. 135 ust. 1 i 2 u.g.n., jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości, nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Zdaniem Ministra należało sprawdzić, czy przeznaczenie Nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Od tej kwestii zależeć miało bowiem zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem ww. zwiększenia. Zdaniem organu, biegła sporządzając operat dokonała powyższej oceny. Przeprowadzone przez nią badanie wykazało wyższość cen nieruchomości drogowych od nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. Mając na względzie zasadę korzyści dla wywłaszczanego, wyceny dokonano według cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Wyjaśniła ona przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Biegła miała na uwadze, iż transakcje nieruchomościami wraz ze znajdującymi się na niej częściami składowymi nie wystąpiły na analizowanym rynku, w związku z czym oszacowano oddzielnie wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Zdaniem Ministra, operat nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Jednocześnie rzeczoznawcy szczegółowo wyjaśnili zastosowane podejście, sposób wyceny oraz podstawę prawną. Zdaniem organu II instancji, zarzuty odwołania nie były trafne. Podany przez Stronę jednostkowy przykład ceny transakcyjnej nieruchomości położonej niedaleko od przedmiotowej Nieruchomości nie może stanowić przeciwdowodu podważającego cały operat. Każda nieruchomość posiada indywidualne cechy, które wyróżniają ją względem pozostałych. Nie można więc tylko na podstawie wartości nieruchomości położonych w pobliżu wysnuwać wniosku o wartości nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. W kwestii zarzutu braku uwzględnienia kwestii utraty wartości przez pozostałą po podziale część Nieruchomości Strony, Minister zaznaczył, że odszkodowanie za grunt powinno uwzględnić jedynie tę cześć nieruchomości i jej części składowe, które bezpośrednio przeznaczone zostały pod realizację inwestycji o charakterze publicznym. Odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek utraty tej nieruchomości. W przypadku kiedy nabywana jest jedynie część nieruchomości, a pozostały jej fragment nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Jednakże zarówno kwestia utraty wartości pozostałej części nieruchomości, powstałej po podziale gruntu, jak i ewentualne roszczenie dotyczące zakupu pozostałej części nieruchomości, pozostaje poza granicami postępowania odszkodowawczego. Biorąc pod uwagę, że Stronie wypłacono już odszkodowanie na podstawie uchylonej decyzji z [...] października 2014 r., zasadnym stało się uchylenie decyzji z [...] marca 2017 r. i zaliczenie na poczet orzeczonego odszkodowania kwoty już wypłaconej oraz zobowiązanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty pozostałej części odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania zaskarżonej decyzji. Strona złożyła na powyżej opisaną decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, pobieżną i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do przedwczesnego wydania błędnej decyzji. W uzasadnieniu skargi zarzucono biegłej nieprawidłowy dobór nieruchomości podobnych do wycenianej, bezpodstawne pomijanie zawartych transakcji dotyczących nieruchomości oddalonych o ok. 1,5 km. od przedmiotowej w sprawie. Podkreślono, że na terenach miast grunt przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną posiada wartość wyższą niż ten przeznaczony pod drogi. Zarzucono także pominięcie przez organy obu instancji dokonanie ustalenia, czy na działce będącej przedmiotem wyceny, znajdowało się utwardzenie stanowiące dojazd do garażu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Skarga jest niezasadna w aspekcie podniesionych w niej zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego. Skutkuje to brakiem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 p.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się także uchybień których istnienie w świetle tego przepisu mogłyby skutkować uchyleniem decyzji. W stosunku do nieruchomości które zostały przejęte pod drogi publiczne wysokość odszkodowania ustalana jest przez wojewodę, wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania o czym stanowią przepisy art. 18 ust. 1 i 12 ust 4a ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2018 poz.1474). Z art. 12 ust. 5 tej ustawy dla ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami a podstawowym dowodem w sprawie jest operat szacunkowy. Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli decyzji ustalającej wysokość odszkodowania ma prawo i obowiązek dokonania oceny sporządzonego w sprawie operatu, który był podstawą ustalenia odszkodowania i w istocie najważniejszym dowodem w sprawie. Dokonując kontroli operatu sąd administracyjny, a wcześniej organ, ma obowiązek zbadania jego prawidłowości pod względem spełnienia warunków formalnych. Oznacza to, że ma zbadać, czy operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera określone prawem elementy, a także czy nie zawiera niejasności lub braków, które uniemożliwiają jego ocenę. Obowiązkiem organu i Sądu jest także ocena, czy sporządzony operat pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami wykonawczymi. Warunki formalne, jakim powinien odpowiadać operat określają przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U.2004.207.2109), dalej "Rozporządzenie". Istota zarzutów skargi sprowadza się do kwestionowania wiarygodności operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie Wojewody. Zdaniem Skarżącego, biegła w sposób nieprawidłowy i niepełny zebrała materiał porównawczy dotyczący transakcji nieruchomości i cen za nie uzyskanych. Nie uwzględniła transakcji nieruchomościami zabudowanymi położonymi nieopodal szacowanej nieruchomości, których ceny transakcyjne były wyższe niż nieruchomości drogowych. Odnosząc się do tych zarzutów należy stwierdzić, że Skarżący w żaden sposób nie sprecyzował, kiedy owe transakcje zostały zawarte ani jakich konkretnie nieruchomości dotyczyły, co oznacza brak możliwości rozważenia czy rzeczywiście zostały one zawarte w okresie 2 lat poprzedzających datę wyceny. Tymczasem w operacie szacunkowym został wskazany okres objęty monitoringiem - dwa lata poprzedzające datę wyceny, tj. od 18 sierpnia 2014 r. do 17 sierpnia 2016r. Ponadto należy podkreślić, że na mocy przepisów Rozporządzenia oraz u.g.n. koniecznym dla sporządzenia wyceny jest dobranie nieruchomości podobnych do wycenianej. W treści operatu rzeczoznawca wskazała kryteria doboru oraz ich wagę mającą wpływ na wartość wycenianych działek. Były to: położenie szczegółowe (waga 35%), przeznaczenie gruntów w otoczeniu przedmiotu wyceny i sąsiedztwo (waga 35%), sposób użytkowania, zagospodarowanie (waga 30%). Zatem nieuprawnione w ocenie Sądu są zawarte w skardze twierdzenia o braku kompletności zebranego materiału porównawczego, oparte jedynie na jednym z kryteriów tj. niedalekim położeniu nieruchomości postulowanych od nieruchomości wycenianej. Zdaniem Sądu, skoro biegły rzeczoznawca odnalazła na rynku podobne nieruchomości drogowe to słusznie, przyjęła do porównania transakcje nieruchomościami drogowymi. Jest to zgodne z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie IV SA/WA 3503/15. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd jasno wskazał, że w odniesieniu do regulacji z art. 36 ust. 3 Rozporządzenia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej pod drogę publiczną która na datę decyzji wywłaszczeniowej przeznaczona była pod drogę najpierw porównuje się transakcje drogowe. Tylko ich brak umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu transakcji przeważających wśród gruntów przyległych. Biegła rzeczoznawca dokonała analizy transakcji drogowych podobnych, które odnalazła na rynku. Dokonała także oceny nieruchomości o przeznaczeniu jak na gruntach przyległych i na tej podstawie doszła do wniosku, że wartość nieruchomości wg przeznaczenia drogowego jest wyższa niż cena nieruchomości budowalnych. W powołanym wyżej wyroku WSA, którym organ był związany, jasno przecież wskazano na to, że gdy wartość nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości, należy te transakcje wziąć pod uwagę. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wzięcia pod uwagę przy szacowaniu nieruchomości z terenów odległych należy wskazać, że biegła przy szacowaniu nieruchomości drogowych wzięła do porównania rynek regionalny wobec braku nieruchomości na rynku lokalnym. Natomiast analiza rynku nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę objęto rynek lokalny. Powyższe jest zgodne z § 26 Rozporządzenia. W związku z tym biegła zastosowała się do tych wytycznych i ustaliła wartość z transakcji nieruchomościami przyległymi i drogowymi a następnie do wyceny przyjęła wartość nieruchomości droższych. Powyższe jest zgodnie z § 36 pkt 4 rozporządzenia. W tym miejscu należy podkreślić, że najpoważniejszym przeciwdowodem mogącym ewentualnie podważać sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych dokonana w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., z której to możliwości w niniejszej sprawie Skarżący nie skorzystał. Natomiast sam fakt, że Skarżący nie zgadza się oceną dokonaną w operacie szacunkowym, nie oznacza że organ dopuścił się naruszenia art. 77 i art. 80 k.p.a. Organy mają bowiem obowiązek dokonania oceny materiału dowodowego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, dokonując jednocześnie tej kontroli w zakresie, w jakim nie jest ona zastrzeżona dla stowarzyszenia rzeczoznawców Sąd podziela ocenę organów obu instancji, zgodnie z którą to do wyznaczonego w sprawie biegłego należy wybór właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, transakcji porównawczych do przedmiotu wyceny oraz cech nieruchomości podobnych pozostaje w gestii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż to on sporządzając operat dysponuje kompleksową wiedzą na temat rynku, zdobytą w wyniku przeprowadzonych badań i analizy tego rynku, a także posiada szczegółową wiedzę na temat obowiązujących przepisów w zakresie wyceny oraz dysponuje odpowiednim doświadczeniem, pozwalającym na określenie, które dane należy przyjąć w celu sporządzenia operatu szacunkowego. Zdaniem Sądu, operat przedstawiony w niniejszej sprawie spełnia wszelkie wymogi formalne przewidziane przez przepisy prawa, a także zawiera wytłumaczenie metody szacowania nieruchomości oraz charakterystykę przyjętego rynku transakcyjnego, z uwzględnieniem wskazania powodów, dla których badany był rynek nieruchomości drogowych, a nie przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie wyliczenia naniesień, utwardzenia stanowiącego dojazd do garażu – kwestia ta, została poddana postepowaniu wyjaśniającemu, albowiem organ I instancji przeprowadził w dniu [...] lutego 2017 r. rozprawę administracyjną, na której Skarżący wyjaśnił, że roszczenia i informacje dotyczącej utwardzenia dotyczą prawdopodobnie działki [...], a więc działki nie objętej niniejszą decyzją. Co prawda Skarżący w skardze skierowanej do Sądu oraz na rozprawie przed tutejszym Sadem kwestionuje te ustalenia, to jednak nie wskazał on żadnych innych konkretnych informacji w tym zakresie, w szczególności zaś wskazuje jedynie, że nie jest pewien czy było ono wyłącznie na działce [...]. W tej sytuacji nie można uznać, że ustalenia organu co do braku naniesień w postaci drogi dojazdowej do garażu na działce objętej zaskarżoną decyzją, są nieprawidłowe. Ostatecznie należy stwierdzić, że Skarżący nie wskazał konkretnych przykładów wskazujących na wybiórczość, jednostronność czy naruszalność logicznego rozumowania i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przedstawione przez niego wątpliwości te, zdaniem Sądu, nie istnieją gdyż opinia rzeczoznawcy spełnia wymogi formalne. Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.