II OSK 2408/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1605/18 w sprawie ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia 30 czerwca 2017 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru – "Otulina Rezerwatu Przyrody S." 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz Gminy Z. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1605/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.), oddalił skargę Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia 30 czerwca 2017 r. nr ... w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru – "Otulina Rezerwatu Przyrody S.". W skardze kasacyjnej Wojewody M. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż nie jest wymagane przez organ planistyczny uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne i nieleśne w zakresie terenu 2 KDW oraz terenu 1 R (w zakresie rozbudowy istniejącej zabudowy), podczas gdy strona skarżąca wykazała, iż w odniesieniu do wzmiankowanych terenów uzyskanie przedmiotowej zgody jest konieczne, zaś jej brak skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części. Wskazując na powyższe, wniesiono o: I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Z. z dnia 30 czerwca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru - "Otulina Rezerwatu Przyrody S." w części, tj.: 1. w zakresie postanowień tekstowych: 1.1. § 5 ust. 1 w zakresie słów: - "1 R oraz" - "Dla terenów IR obowiązują wskaźniki zagospodarowania terenów oraz zasady kształtowania zabudowy jak dla terenów MN, a" 1.2. § 9 ust. 9 w zakresie ustaleń dotyczących terenu 2 KDW 2. W zakresie załącznika nr 1 do uchwały (załącznik graficzny), w zakresie terenów 2 KDW, względnie II. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, III. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Z. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wbrew zawartym w niej zarzutom Sąd Wojewódzki przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie naruszył art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: u.o.g.r.l.) w związku z art. 17 pkt 16 lit. c) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Wojewody M. skarżąc uchwałę Rady Gminy Z. z dnia 30 czerwca 2017 r. nr ... w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podniósł, że określone ustalenia zawarte w § 5 ust. 1 oraz w § 9 ust. 9 podjęte zostały z naruszeniem art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p., gdyż nie uzyskano zgody właściwego ministra na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnie w zakresie terenu 2 KDW oraz terenu 1R w przedmiocie dopuszczonej rozbudowy istniejącej zabudowy. Natomiast organ Gminy domagając się oddalenia skargi wskazał, że teren o symbolu 2KDW obejmujący użytek RIIIa, stanowiący drogę wewnętrzną (dojazdową) do gruntów rolnych nie wymagał uzyskania zgody w trybie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w sytuacji, gdy droga służy obsłudze terenów rolnych, a stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 10 u.o.g.r.l. gruntami rolnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Zdaniem Gminy okoliczność, że przedmiotowa droga służy również obsłudze terenu nierolniczego (obszar oznaczony symbolem 4 MN), nie ujmuje tej drodze rolniczego jej wykorzystania. Sąd Wojewódzki odnosząc się do tego zagadnienia przyjął w zaskarżonym wyroku trafnie, że tereny dróg wewnętrznych 2 KDW, wyznaczone jako droga dojazdowa między innymi do gruntów rolnych, nie wymagały uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Stosownie bowiem do art. 2 ust. 1 pkt 10 u.o.g.r.l. grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych – są gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy. Sąd Wojewódzki kierując się właściwą wykładnią wymienionego przepisu wywiódł prawidłowo, że dla utrzymania statusu gruntu rolnego nie jest wymagane, aby dany grunt stanowił drogę dojazdową wyłącznie do gruntów rolnych. Nawiązując do poglądów wyrażonych w orzecznictwie (por. wyroki NSA z 8 listopada 2018 r. II OSK 2295/18 i 22 października 2008 r. II OSK 567/08), Sąd Wojewódzki doszedł zasadnie do wniosku, że w istocie regulacje planu w zakresie wyznaczonego terenu 2 KDW nie doprowadziły do zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Tym samym zarzut kasacyjny, sformułowany w zakresie odnoszącym się do § 9 ust. 9 przedmiotowej Uchwały (teren 2 KDW), okazał się chybiony. Uwzględnieniu nie podlegał również zarzut kasacyjny w części dotyczącej postanowień zaskarżonej Uchwały, dopuszczających dla terenu 1R rozbudowę istniejącej zabudowy na działce oznaczonej nr ... Sąd Wojewódzki, mając na uwadze argumentację organu Gminy, zgodził się ze stanowiskiem, że wprowadzenie w § 5 Uchwały ustaleń w zakresie dotyczącym terenu 1R nie naruszyło przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Aprobując ocenę Sądu Wojewódzkiego należy zaznaczyć, że dla rozstrzygnięcia tej spornej kwestii, istotne znaczenie miały uwarunkowania związane z legalnym istnieniem zabudowy na działce nr ..., co wynikało z ustaleń wcześniejszego planu miejscowego (Uchwała z 20 marca 1984 r.) oraz pozwoleń na budowę i decyzji z dnia 3 listopada 1986 r. zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej 0,07 ha z działki nr .... Organ planistyczny w sposób przekonujący wyjaśnił, że dotychczas ukształtowany stan faktyczny i prawny przedmiotowych gruntów determinował dopuszczenie rozbudowy istniejącej zabudowy na działce nr ... oraz zastosowanie wskaźników zagospodarowania terenów oraz zasad kształtowania zabudowy ustalonych w planie dla terenów MN, co jednak nie stanowiło zmiany przeznaczenia terenu rolnego na nierolny. Z odpowiedzi na skargę wynika, że intencją ustanowionej w § 5 ust. 1 regulacji było zapewnienie prawidłowego funkcjonowania istniejącej w terenie 1R zabudowy, z możliwością prowadzenia robót budowlanych w zakresie rozbudowy, przebudowy, nadbudowy, remontu i odbudowy, przy założeniu zachowania wymagań powszechnie obowiązujący przepisów odrębnych. W rezultacie również Sąd Wojewódzki przyjął prawidłowo, że wykonanie uprawnienia ustanowionego w § 5 ust. 1 Uchwały może nastąpić w takim zakresie, w jakim nie sprzeciwiają się temu przepisy odrębne, a więc również przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dalej Sąd Wojewódzki słusznie wskazał, że konstrukcja ustaleń planu miejscowego nie narusza przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ nadane planem uprawnienie do rozbudowy istniejącego budynku na działce nr ... nie jest bezwarunkowe i każdorazowo musi uwzględniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Tak więc ustalenia planu stanowią w tym przypadku warunek konieczny, ale nie jedyny, dla skorzystania z prawa do rozbudowy obiektu budowlanego wedle zasad w nim określonych, nie statuują jednak prawa dozwalającego na bezwarunkową rozbudowę. W tym kontekście ważna jest uwaga Sądu Wojewódzkiego, że decyzja Naczelnika Gminy Z. zezwalająca na wyłączenie z produkcji rolnej 0.07 ha z działki nr ... nigdy nie została podważona i funkcjonuje w obrocie prawnym. Ubocznie należy zauważyć, że z akt sprawy nie wynika, czy i w jakim zakresie wymieniona decyzja została skonsumowana. Wbrew zrzutowi skargi kasacyjnej stanowisko przyjęte przez Sąd w zaskarżonym wyroku nie koliduje z obowiązującą ochroną użytków rolnych, zwłaszcza że organ nadzoru nie podważył argumentacji organu Gminy oraz Sądu Wojewódzkiego co do możliwości skorzystania z instytucji wyłączenia w drodze decyzji z produkcji użytków rolnych. Natomiast rację ma Wojewoda, że wskazana przez Sąd Wojewódzki sama okoliczność objęcia części przedmiotowej działki terenem budowlanym (01 MR) wyznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego gminy z 1984 r. – nie dawała podstawy do ustalenia, że już wówczas została uzyskana zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolny. Samo przypuszczenie, że decyzja w tym przedmiocie była wydana, nie było wystarczające do wnioskowania, że w aktualnej procedurze uchwalania planu organ nie miał obowiązku występowania o zgodę w trybie art. 7 u.o.g.r.l. zwłaszcza w sytuacji, gdy przedmiotowe grunty kwalifikowane są ewidencyjnie jako użytki rolne. Natomiast zgodzić się należy z wywodem Sądu, że zasadniczo nie jest dopuszczalne domaganie się wydania kolejnej decyzji w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolny, gdy taka decyzja została wydana i obowiązuje. Jeżeli więc określony teren został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolne, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc, to organ gminy, sporządzając plan miejscowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest zobowiązany do wystąpienia o zgodę na taką zmianę na podstawie art. 17 pkt 6 lit. c) tej ustawy. Z przyczyn obmówionych wcześniej, kwestia skutków prawnych regulacji planu z 1984 r. nie miała w sprawie decydującego znaczenia, dlatego wypowiedź Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie nie miała wypływu na wynik sprawy. Zauważyć przy tym należy, że organ w uchwalonym planie przyjął dla terenu 1R przeznaczenie rolnicze, z tego więc względu nie występował w trybie art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p. o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Odnosząc się dalej do treści skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie podważono w niej oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie odnoszącym się do zwartego w § 5 ust. 1 odesłania do wskaźników zagospodarowania terenów oraz zasad kształtowania zabudowy, ustalonych dla terenów MN. Dodać jednak trzeba, że Sąd Wojewódzki przedstawił analizę regulacji § 5 ust. 1 zaskarżonej Uchwały z prawidłową konkluzją, że odczytywane w sposób właściwy ustalenia dotyczące dopuszczonej rozbudowy istniejącej zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy, pozwoliły na stwierdzenie zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania w zakresie zakwestionowanym przez skarżący organ. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 207 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 6