VII SA/Wa 213/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 24 sierpnia 2016 r., znak [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] odmówił udostępnienia danych podmiotu interweniującego. Zdaniem organu ujawnienie danych podmiotu składającego interwencję dotyczącą produktów pn. "S.i "S. w sposób ewidentny naruszyłoby ochronę interesu państwowego polegającego na ograniczeniu korzystania w przyszłości przez obywateli z przysługujących im praw do skutecznego składania interwencji, zwłaszcza w kontekście art. 225 § 1 kpa, a ponadto w żaden sposób nie wpływa na postępowanie administracyjne. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. postanowieniem dnia [...] listopada 2016 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 74 § 2 , art. 141 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) po rozpatrzeniu zażalenia, wniesionego przez S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w efekcie pisemnej interwencji dotyczącej podejrzenia naruszenia przepisów prawa w związku z wprowadzeniem do obrotu suplementu diety "S.i dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego "S.w dniu [...] lipca 2016 r. przeprowadzono kontrolę interwencyjną w firmie S.Sp. z o.o. (protokół nr [...]). W odpowiedzi na pismo spółki z dnia 10 sierpnia 2016 r. zwierające zastrzeżenia do protokołu kontroli oraz wniosek o udostępnienie danych dotyczących podmiotu składającego interwencję oraz jego pełnomocnika, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. w odmówił udostępnienia danych podmiotu interweniującego. Zdaniem organu odwoławczego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny prawidłowo, w myśl zasady czynnego udziału strony w postępowaniu tj. art. 10 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i art. 73 k.p.a. umożliwił stronie, podczas kontroli sanitarnej wgląd do akt sprawy, zastrzegając jedynie dane pozwalające na identyfikację podmiotu składającego interwencję. Podkreślił, że kontrola nie była postępowaniem administracyjnym, a przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Ujawnienie danych podmiotu interweniującego w sposób ewidentny naruszyłoby ochronę interesu państwowego polegającego na ograniczeniu korzystania w przyszłości przez obywateli z przysługujących im praw do skutecznego składania interwencji, zwłaszcza w kontekście art. 225 § 1 k.p.a., gdyż z niego wynika ochrona danych podmiotu składającego interwencję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] listopada 2016 r. wniosła S. sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 73 ust. 1 oraz art. 74 § 1 w zw. z art. 10 k.p.a., polegające na nieprawidłowej i bezpodstawnej odmowie umożliwienia Skarżącej - jako stronie toczącego się postępowania administracyjnego dostępu do całokształtu akt administracyjnych zgromadzonych w przedmiotowej sprawie, a więc łącznie z danymi podmiotu, który złożył interwencję. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. przekazał skarżącej jedynie niepełną, dokumentację, która nie zawierała danych pozwalających na identyfikację podmiotu składającego interwencję; - art. 225 § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe uznane, że wskazany przepis znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Skutkiem powyższego organ II instancji uznał, że z art. 225 § 1 k.p.a. wynika obowiązek ochrony danych podmiotu składającego interwencję rozumiany, jako podstawa do odmowy udostępnienia danych tego podmiotu. Skarżąca podniosła, że art. 74 k.p.a. posługuje się pojęciem nieostrym "ważnego interesu państwowego", które zdaniem skarżącej może stanowić potrzebę ochrony podstawowych interesów państwowych, związanych ze sferą spraw bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego, ochrony interesów gospodarczych, porządku, ładu i spokoju publicznego itp., czyli odnosi się on do spraw mających zasadnicze znaczenie ze względu na bezpieczeństwo i stabilność państwa. W ocenie skarżącej organ nie wykazał należycie, że ograniczenie prawa Spółki, jako strony postępowania administracyjnego było uzasadnione ważnym interesem państwowym. Zarówno Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W., jak i Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie odmowy ujawnienia danych podmiotu składającego interwencję wskazywali na art. 225 § 1 Kpa. Przepis ten odwołuje się jednak do ewentualnego uszczerbku/ zarzutu jaki podmiot m. in. z powodu złożenia skargi lub wniosku może doświadczyć i dotyczy on reakcji organu administracji wobec tego podmiotu. Zgodnie z doktryną przyjmuje się, że "W art. 225 KPA ustawodawca zakazuje penalizacji kogokolwiek za złożenie skargi lub wniosku. Nakłada on na organy administracji publicznej i organy organizacji społecznych obowiązek przeciwdziałania hamowaniu składania skarg i wniosków". Skarżąca uważa, że ma prawo dowiedzieć się od jakiego podmiotu zawiadomienie pochodziło m.in. w celu podjęcia ewentualnych działań przeciwko podmiotowi trzeciemu chociażby z tytułu naruszenia dóbr osobistych skarżącej, czy też nieuczciwej konkurencji. Ponadto kopia zawiadomienia została włączona do akt niniejszego postępowania, a tym samym stała się ich integralną częścią, która jak całość akt objęta jest zasadą wewnętrznej jawności postępowania, bez względu na jej znaczenie dla akt postępowania skargowego jako zupełnie odrębnego. Dlatego też argumenty organów opierające się na potrzebie realizacji powinności nałożonej na nich przez art. 225 k.p.a. są w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżone postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2016 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Na wstępie należy wskazać, że podstawową zasadą w postępowaniu administracyjnym jest prawo strony dostępu do akt sprawy. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzenia z nich notatek, kopii lub odpisów. Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 74 § 1 k.p.a., który stanowi, że przepis art. 73 § 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania do akt sprawy, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Wyłączenie obowiązku udostępnienia akt sprawy może obejmować całość tych akt, ich część albo jedynie pewne dokumenty, których jawność została ograniczona ze względu na kwalifikowany interes państwa. Odmowa na podstawie art. 74 § 1 k.p.a. umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy w toku postępowania administracyjnego, ogranicza uprawnienia strony postępowania do czynnego udziału w tym postępowaniu. Ograniczenie to nie stanowi jednak nieuzasadnionej ingerencji w prawa strony, podyktowane jest bowiem wagą informacji zawartych w aktach sprawy (niejawne) o kwalifikowanym charakterze – istotnym dla interesu państwa. Art. 74 § 1 k.p.a. ponad ważny interes strony w żądaniu udostępnienia akt sprawy przekłada ochronę informacji objętych tajemnicą państwową. Informacje, które wymagają ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicę państwową lub służbową (informacje niejawne), stanowią przedmiot regulacji ustawy z 5.08.2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228.) Ustawa wprowadza kwalifikowane formy ochrony informacji o szczególnej wadze dla interesów Rzeczypospolitej Polskiej. Warunkiem nadania informacjom niejawnym klauzuli "poufne" jest stwierdzenie przez organ administracji, że nieuprawnione ujawnianie tych informacji spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej, która przejawia się w okolicznościach enumeratywnie wymienionych w art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych. W rozpatrywanej sprawie organ wyłączył z akt sprawy informacje dotyczące podmiotu, który wystąpił z pisemną interwencją dotyczącą podejrzenia naruszenia przepisów prawa w związku z wprowadzeniem do obrotu suplementu diety "S." i dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego "S.". Dane pozwalające na identyfikację podmiotu składającego interwencję nie były opatrzone klauzulą "poufne", jednak organy obu instancji przyjęły, że ich ujawnienie "(...) naruszałyby ochronę interesu państwowego polegającego na ograniczeniu korzystania przyszłości przez obywateli z przysługujących im praw do skutecznego składania interwencji, zwłaszcza w kontekście art. 225 § 1 kpa". Przywołane stanowisko organów sanitarnych jest błędne i wynika z całkowitego niezrozumienia charakteru przepisu art. 74 § 1 kpa, który ogranicza stronie wgląd do akt sprawy. Wyjaśnić jednak należy, że ograniczenie prawa dostępu do sprawy administracyjnej może wystąpić jedynie w oparciu jednoznaczny przepis ustawowy. Może on wynikać z obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej (np. lekarskiej, adwokackiej, radcowskiej, notarialnej) lub innej tajemnicy prawnie chronionej (np. tajemnicy przedsiębiorstwa, tajemnicy bankowej). W każdym przypadku wystąpienia obowiązku zachowania takiej tajemnicy konieczne jest ustalenie stosunku tej regulacji do normy art. 73 k.p.a., gwarantującej prawo dostępu do akt sprawy (zasada). Przepis odrębnej ustawy, wprowadzający ochronę określonych informacji (w tym zawartych w aktach sprawy), uzyska pierwszeństwo przed normą k.p.a. tylko wówczas, gdy wyznaczony nim zakres przedmiotowy i podmiotowy udostępnienia informacji wyraźnie eliminuje regulację k.p.a. (por. wyrok NSA II GSK 614/15, z dn. 22.09.2016 r. Lex 2167483). Przywołane przepisy kpa – art. 73 i 74 nie pozostają w żadnym związku z art. 225 kpa znajdującym się w Dziale VIII KPA – Skargi i wnioski. Art. 225 kpa ustanawia ochronę konkretnego podmiotu poddającego krytycznej ocenie działania organów administracyjnych lub osób wykonujących ich funkcję, nakłada również na te organy prawny obowiązek podejmowania działania zapobiegających tłumieniu krytyki. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organy administracji sanitarnej, z naruszeniem przepisów postępowania uniemożliwiły stronie skarżącej przejrzenie całości akt sprawy, bezzasadnie powołując się na ważny interes państwowy. Z tych względów Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji; O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.