II SA/Rz 1343/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. B. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] 03.2018 r. ustalającą AB ( dalej: "skarżącej") opłatę za pobyt syna DW w DPS w [...] w następującej wysokości: kwiecień 2017r. - 1 430,78 zł; maj 2017r. -175,45 zł; czerwiec 2017r. - 248,31 zł; lipiec 2017r. -257,31 zł; sierpień 2017r.-21,95 zł; wrzesień 2017r.- 27,19 zł; październik 2017r.-36,19 zł; od 1 listopada 2017r - po 259,42 zł miesięcznie. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2, art. 62 ust. 1, art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.; dalej: "u.p.s.") W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2016 r. DW został skierowany do DPS w [...]. Osobami zobowiązanymi do wnoszenia opłaty są; A. [...]. Przedmiotem prowadzonego postępowania było wydanie decyzji ustalającej odpłatność jednej osoby zobowiązanej AB. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła, że podwyższenie opłaty za pobyt DW w DPS jest krzywdzące, ponieważ organ ustalił opłaty począwszy od kwietnia 2017 r. w różnych wysokościach za różne miesiące powołując przepisy ustawy o pomocy społecznej, wywiad środowiskowy oraz złożone dokumenty m.in. dotyczące dochodu jej męża. Kolegium nie podzieliło powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Odpowiadając na zarzuty Kolegium zaprzeczyło by organ I instancji naruszył przepisy art. 6, art.8 ust.3, art. 59 ust.1 zw. z art. 60 ust 1 i 2, art.63 ust. 1 u.p.s. a także przepisy art. 6, art. 7, art. 77 K.p.a. Wskazało, że organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty, stanowiącej różnicę pomiędzy dochodem na osobę w rodzinie, a odpowiednim kryterium ustawowym. Za nieuzasadniony ocenił również zarzut ustalenia opłaty za pobyt w DPS syna za okres wstecz. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7, art. 15 i art. 77 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego; - art. 107 § 3 K.p.a. poprze niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję Naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy: - art. 6 ust. 14 u.p.s. poprzez zaliczenie obecnego męża skarżącej do rodziny w świetle ustawowej definicji, - art. 8 ust. 3 u.p.s. poprzez zaliczenie na poczet dochodu kwot, wpłacanych przez najemców mieszkania skarżącej, bezpośrednio do spółdzielni oraz włączenie dochodów męża skarżącej w celu wliczenia opłaty. Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżone decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podniosła, że zadaniem organu II instancji było ponowne przeprowadzenie postępowania, z którego to obowiązku organ się nie wywiązał. Zarzuciła, że lakonicznie uzasadnił swoją decyzję, a także naruszył art. 13 K.p.a. przewidujący możliwość polubownego załatwienia sprawy, zgłosiła propozycję umowy, która nie została uwzględniona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz.2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddając zaskarżoną decyzję kontroli legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, również z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Stosowanie do art. 59 ust. 1 i 2 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej skierowania do domu pomocy społecznej (ust. 1). Decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. W przypadku regionalnych domów pomocy społecznej decyzję wydaje marszałek województwa, z zastrzeżeniem ust. 5 (ust. 2). Przepis art. 60 ust. 1 u.p.s. stanowi, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Stosownie do art. 61 ust. 1-3 tej ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność (ust. 1). Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2 (ust.2). Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2 (ust. 2a). W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, gmina wnosi opłatę w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a (ust. 2b). W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, art. 103 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 2c). W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (ust. 3). Mając na uwadze wieloletnią rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącą w szczególności źródła obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oraz charakteru i zakresu rozstrzygnięć określających wysokość należnej opłaty Sąd wskazuje na stabilizację linii orzeczniczej uzyskaną w wyniku podjęcia w dniu 11 czerwca 2018 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały składu 7 sędziów, o sygn. akt I OPS 7/17 (dostępne CBOSA), o następującej tezie: "Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 z późn. zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej". W uzasadnieniu powoływanej wyżej uchwały z 11 czerwca 2018 r. NSA stwierdził, że dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty należy mieć również na uwadze, aby przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. NSA podkreślił, że to ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy). W art. 61 ust. 1 tej ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia tych opłat. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, następnie małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a w jeszcze dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s., obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. O ile reguła kolejności dotyczy podmiotów wskazanych powyżej, o tyle nie można mówić o kolejności w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma bowiem taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że organ administracji może w sposób arbitralny dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty, będących zstępnymi i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie. W takiej sytuacji organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej (WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 319/18; WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 198/18). Słusznie organy orzekające przyjęły, że obowiązek ponoszenia opłat przez osoby zobowiązane stosownie do art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. obejmuje okres przed wydaniem decyzji, gdyż decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia zdarzenia prawnego, jakim jest umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Z tego względu zarzuty skargi w tym zakresie Sąd uznał za niezasadne. Przyjęcie stanowiska przeciwnego czyniłoby ustalenie opłaty dla osób zobowiązanych ustawowo do ich ponoszenia w zasadzie niewykonalnym obowiązkiem, gdyż kwestionowanie wysokości ponoszenia opłat w trybie odwoławczym jak i przed sądem administracyjnymi przesuwałoby początek powstania tego obowiązku w czasie bliżej nie określonym. Tak ponadto wynika z ww. uchwały NSA. Przenosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest decyzji Dyrektora PCPR w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...], na podstawie której DW został umieszczony w DPS w [...]. Zgodnie z cząstkową decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] DW wnosił do końca lutego 2017 r. odpłatność w wysokości 451,24 zł miesięcznie, natomiast zgodnie z decyzją zmieniającą z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w marcu 2017 r. 507,08 zł, a od kwietnia 2017 r. - 614,18 zł miesięcznie. Ponadto organ I instancji podał, że zobowiązanym do ponoszenia opłaty jest test też CW (ojciec), któremu decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] zmienioną decyzją z dnia [...] września 2017 r. określono odpłatność w wysokości 2.388,18 zł miesięcznie. Pozostałe osoby zobowiązane to jest [...] nie ponoszą odpłatności. Wyżej powołanych decyzji brak jest w aktach sprawy, co czyni niemożliwym weryfikację nawet daty umieszczenia DW w DPS, aby skontrolować początkową datę wskazaną dla ponoszenia odpłatności za pobyt syna w DPS. Organ I instancji podał, że decyzja z dnia [...] marca 2018 r. rozstrzyga sprawę, co do odpłatności jednej osoby zobowiązanej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej dla AB i po ustaleniu sytuacji dochodowej ww. kończy postępowanie mające na celu ustalenie opłaty za pobyt DW w DPS. Przedstawione wyżej okoliczności sprawy wskazują, że w stosunku do wszystkich podmiotów ustalenie odpłatności nastąpiło odrębnymi decyzjami. Ani z akt administracyjnych sprawy ani z uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji nie można poznać przyczyn wystąpienia takiej sytuacji procesowej, gdy podstawa prawna w stosunku do osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności powstała w tym samym dniu, to jest umieszczeniu DW w DPS w [...]. Akta administracyjne, przedłożone Sądowi do rozpoznania sprawy, rozpoczynają się od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia AB opłaty za pobyt syna DW w DPS od dnia 1 kwietnia 2017 r. Obowiązek wydania jednej decyzji w stosunku do wszystkich zobowiązanych wynikający z przepisów prawa, potwierdza też uzasadnienia ww. uchwały NSA 7 Sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17. Organ nie wyjaśnił powodów, dla których należało wydać każdemu zobowiązanemu oddzielną decyzję, a ze względu na braki akt organu I instancji kwestia ta nie jest możliwa do zweryfikowania. Ponadto organ I instancji nie wypowiedział się, czy w świetle ustawy o pomocy społecznej, a także Kodeksu postępowania administracyjnego są dopuszczalne zmiany podmiotowe dla wcześniej wydanych decyzji w stosunku do innych zobowiązanych osób. Powołany przez organ I instancji wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 704/17, na poparcie przyjętego rozwiązania o możliwości wydania oddzielnych decyzji dla każdej zobowiązanej osoby, zawiera tezę przeciwną niż wywiedziony w uzasadnieniu pogląd tego organu, że ustawa o pomocy społecznej nie nakazuje ustalenia obowiązku dla wszystkich osób zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji, gdyż nie formułuje współuczestnictwa materialnego. W powołanym wyroku WSA w Warszawie w tezie nr 3 i 4 stwierdził: " 3. Jedynym czynnikiem kształtującym jej wysokość w odniesieniu do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. jest ich sytuacja dochodowa. O ile można zgodzić się z twierdzeniem, że ustawodawca nie nakazał obciążania obowiązkiem uiszczenia opłat wszystkich zstępnych, o tyle nie można zgodzić się z tym, że organ administracji w sposób arbitralny mógł dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie. 4. W takiej sytuacji, jak wskazana powyżej, organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej." Postawiona teza o braku współuczestnictwa materialnego stoi w sprzeczności w treścią uchwały NSA., z tego względu, że przy spełnieniu określonych warunków osoby zobowiązane do ponoszenia odpłatności wstępują z mocy ustawy do postępowania o ustalenie odpłatności, nawet gdyby finalnie okazało się, że ze względu na wysokość osiąganych dochodów nie będą jej ponosiły. Ponadto Sąd na podstawie akt administracyjnych stwierdził, że organ I instancji wysłał "do wiadomości" swoją decyzję z dnia [...] marca 2018 r. [...]. Wszystkie wymienione osoby, tak jak i D.W., powinni być stroną postępowania. Natomiast Kolegium za strony postępowania uznało tylko skarżącą i DW i tylko im doręczyło zaskarżoną decyzję. To jest również naruszenie przepisów postępowania w zakresie stwierdzenia przesłanki wznowieniowej dla pomiotów, które nie brały udziału w tym postępowaniu. W skardze skarżąca zarzuca, że organ I instancji odrzucił zaproponowany przez skarżącą sposób polubownego zakończenia niniejszej sprawy, nie przejawił woli negocjowania warunków umowy i poprzestał na arbitralnym stwierdzeniu, że propozycja niższej kwoty ponoszenia odpłatności nie może być przyjęta. Kwestia umownego sposobu ponoszenia opłaty za pobyt w DPS była między innymi wyjaśniona w ww. uchwale 7 sędziów NSA z 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17. Ustalenie osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może również nastąpić w innej formie niż w decyzji administracyjnej, ustawodawca dopuszcza bowiem zawarcie umowy. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą małżonek, zstępni przed wstępnymi zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 tej ustawy. Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 2a u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą również wnosić osoby niewymienione w ust. 2, w takim przypadku, zgodnie z ust. 2c, art. 103 ust. 2 u.p.s. stosuje się odpowiednio. ta forma stosowania prawa, jaką jest umowa, nie ma zastosowania do mieszkańca domu opieki społecznej, zobowiązanie tej osoby do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej następuje wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnej, a po drugie - osobą zobowiązaną do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej może być również osoba niewymieniona w ust. 2 u.p.s., a więc osoba, której ustawodawca nie objął obowiązkiem ponoszenia opłat, w tym przypadku zobowiązanie do ponoszenia opłaty może wynikać wyłącznie z zawartej umowy. Jeśli zaś chodzi o wysokość opłaty, to z treści art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że strony umowy mogą kształtować wysokość tej opłaty inaczej niż z zastosowaniem kryteriów wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Jak wskazuje się w literaturze, zawarcie takiej umowy ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach ustalonych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. (I. Sierpowska: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Lex 2014). Odmowa zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. przez osobę należącą do kręgu osób określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. może spowodować konieczność ustalenia osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat w drodze decyzji administracyjnej. Zatem ponoszenie opłat niższych niż ich wymiar określony decyzją administracyjną oraz daty innej niż umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej jest niemożliwe. Z tego względu zarzuty zawarte w pkt 3 skargi są niezasadne. W dalszej kolejności skarżąca kwestionuje ustalenia dotyczące określenia składu rodziny, a także ustalony dochód rodziny, stanowiący podstawę dla wyliczenia opłaty. Rodzinę zgodnie z art. 6 pkt 14 u.p.s. stanowią osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Organ I instancji wyjaśnił i Sąd to akceptuje, pojęcie związku faktycznego, który oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Zatem o prowadzeniu oddzielnych gospodarstw domowych przez jej męża i skarżącą nie przesądzają wyłącznie oświadczenia złożone w tym zakresie, ale przede wszystkim ocena stanu faktycznego dokonana przez pracownika organu. Dla określenia, prowadzenia oddzielnych gospodarstw domowych istotne jest ustalenie faktycznego związku osób wspólnie zamieszkujących. Wyjaśnienia wymaga, czy codzienne sprawy związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, takie jak: zapewnienie środków utrzymania, utrzymanie porządku i czystości, przygotowywanie posiłków, załatwianie bieżących spraw życia codziennego (m.in. załatwienie spraw urzędowych, opieka nad dziećmi) odbywają się wyłącznie z udziałem jednej osoby, czy też przy współpracy innych osób przebywających w danym gospodarstwie dla osiągnięcia wspólnych celów bytowych. Przejawem wspólnego gospodarowania jest również możliwość swobodnego i nieograniczonego dostępu do wszystkich pomieszczeń i urządzeń domowych. Innymi słowy wspólne gospodarowanie z jednej strony oznacza współdziałanie wszystkich mieszkających ze sobą osób zarówno w ponoszeniu wydatków finansowych, jak i innych ciężarów (w tym niematerialnych) związanych z gospodarstwem domowym, a z drugiej strony czerpanie korzyści ze wspólnego zamieszkiwania. Dlatego też zarzuty skargi i w tym zakresie Sąd uznał za niezasadne. Umowny podział kosztów udziału w utrzymaniu rodziny nie stanowi o prowadzeniu dwóch odrębnych gospodarstw domowych. Iluzoryczne wydaje się to nawet ze względu na wiek i potrzeby najmłodszego dziecka skarżącej. Rację natomiast ma skarżący, że decyzja Kolegium jest bardzo ogólna i nie zawiera oceny zarzutów przedstawionych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, co niewątpliwie narusza art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wskazany przez Sąd zakres naruszeń przepisów proceduralnych wymaga powtórzenia postępowania od początku, gdy nie łączy się to tylko z obowiązkiem dołączenia brakującej części akt administracyjnych organu I instancji. Konieczność wyjaśnienie opisanych we wstępnej części uzasadnienia naruszeń procesowych i zapewnienie stronom postępowania udziału od samego początku skutkowało uchyleniem decyzji obydwu instancji. Sąd nie wypowiedział się odnośnie wysokości dochodu uzyskiwanego przez rodzinę skarżącej, gdyż w przypadku powtórnego prowadzenia postępowania rzeczą organu będzie odniesienie się do postawionych przez skarżącą zarzutów. Naruszenia te Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie ustalenie aktualnej sytuacji rodzinnej i dochodowej skarżącej oraz wyjaśnienie kwestii procesowych prowadzonych w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w DPS. Wydana decyzja w ponownie prowadzonym postępowaniu ma odpowiadać wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. oraz zawierać ocenę wskazanych przez Sąd okoliczności, które stanowiły przyczynę uchylenia.