VII SA/Wa 2033/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. W. i Z. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. W. i Z. W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Starosta [...] orzekł o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku zakwaterowania turystycznego na działce nr [...] w [...](budynek dwukondygnacyjny). Następnie decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...]zmieniono pierwotne rozstrzygnięcie w zakresie istotnych zmian zagospodarowania nieruchomości. Z kolei decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. W. i Z. W.(dalej jako Skarżący, Inwestorzy) pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku usługowego o funkcji zakwaterowania turystycznego wraz z zewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi przy ulicy [...] w [...] gmina [...], na działce o numerze [...] w obrębie [...] (dwie kolejne kondygnacje). II. Pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r., Z. W. (sąsiad inwestorów) wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2015 r. W piśmie sformułował także wniosek o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji budowlanej. Po rozpatrzeniu tego żądania Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] na podstawie art. 159 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) wstrzymał wykonanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Po wyjaśnieniu w uzasadnieniu istoty procedury wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazał, że projekt budowlany nie przedstawia analizy spełnienia przez Inwestora wymagań z § 13 i § 57 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. - dalej jako rozporządzenie). Odległość budynku objętego kwestionowaną decyzją Starosty od granicy działki nr [...], obręb [...], wynosi 4,01 m. Na działce nr [...] zlokalizowane są budynki rekreacji indywidualnej w niewielkiej odległości od budynku usług turystycznych na działce [...]. Zgodnie z projektem budowlanym wysokość budynku na działce nr [...] będzie wynosić 11,96 m, a odległość tego budynku do budynku parterowego na działce nr [...] wynosi 4,24 m, a do budynku na działce nr [...] - 6,04 m. Ze wstępnej analizy przedłożonego projektu budowlanego wynika, że warunki lokalizowania obiektów budowlanych określone w § 13 i § 57 rozporządzenia mogły nie zostać spełnione. Odległość przebudowywanego budynku od sąsiednich budynków jest niewielka, natomiast jego wysokość będzie wynosić ok. 12m, wobec powyższego zachodzi uzasadnione prawdopodobieństwo stwierdzenia w prowadzonym postępowaniu rażącego naruszenia § 13 w zw. z § 57 rozporządzenia. W projekcie budowlanym zatwierdzonym sporną decyzją brak jest również właściwego odniesienia się do spełnienia wymagań ochrony przeciwpożarowej. Zgodnie z § 218 ust. 1 rozporządzenia, przekrycie dachu budynku niższego, usytuowanego bliżej niż 8 m lub przyległego do ściany z otworami budynku wyższego, z wyjątkiem przypadków wymienionych w § 273 ust. 1 rozporządzenia w pasie o szerokości 8 m od tej ściany powinno być nierozprzestrzeniające ognia oraz w pasie tym konstrukcja dachu powinna mieć klasę odporności ogniowej co najmniej R30. Przekrycie dachu powinno mieć klasę odporności ogniowej co najmniej RE30. Z powyższej regulacji wynika zatem, że w każdym przypadku, z wyjątkiem o którym mowa w § 273 ust. 1 rozporządzenia, powinna zostać przeprowadzona analiza dotycząca spełnienia ww. wymagań ochrony ppoż. Pozytywna opinia rzeczoznawcy ds. ppoż. co do spełnienia wymagań dotyczących ochrony pożarowej, nie jest wystarczającą przesłanką do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. III. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. GINB nie podzielił stanowiska Wojewody co do prawdopodobieństwa naruszenia § 13 i § 57 rozporządzenia. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo pracowni projektowej z dnia 10 sierpnia 2017 r., w którym wskazano, że "wszystkie budynki, na które pada cień projektowanej na działce [...] inwestycji spełniają zawarty w rozporządzeniu warunek dotyczący 3-godzinnego doświetlenia". Nie podzielił również stanowiska organu I instancji dotyczącego prawdopodobieństwa rażącego naruszenia § 218 ust. 1 rozporządzenia Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest bowiem pozwolenie na budowę dla budynku niższego niż sąsiedni, a budynku wyższego. Niemniej jednak w rozpatrywanej sprawie zaistniały zdaniem GINB warunki do wstrzymania wykonania decyzji Starosty. Okoliczności sprawy wskazują, że sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje projekt przebudowy i nadbudowy o dwie następne kondygnacje istniejącego budynku zakwaterowania turystycznego z pokojami gościnnymi oraz funkcją rekreacyjną i basenową. Zgodnie wiec z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stosownie do § 271 ust. 1 rozporządzenia odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż odległość w metrach określona w tabeli (minimum 8 metrów). Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu nadbudowywana część budynku została zaprojektowana częściowo w odległości od ok. 4,5 m do ok. 7 m od budynków znajdujących się na działce o nr ew. [...] oraz w odległości ok. 6 m od budynku znajdującego się na działce o nr ew. [...]. W ocenie GINB w przedmiotowej sprawie wystąpiło prawdopodobieństwo rażącego uchybienia art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 271 ust. 1 rozporządzenia. Bez wpływu na prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności decyzji Starosty pozostaje natomiast okoliczność, że Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]. Ocena prawidłowości tego rozstrzygnięcia następuje w odrębnym postępowaniu i nie ma wpływu na postanowienie o wstrzymaniu. IV. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli Inwestorzy, kwestionując je w całości. Zarzucili naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia stanu prawnego będącego podstawą wydanego postanowienia; 2. art. 159 § 1 k.p.a. gdyż organ nie wykazał prawdopodobieństwa że decyzja o pozwoleniu na budowę jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nie wskazał wprost, o którą z wad mu chodzi. Ponadto nie ustalił klasy odporności ogniowej lecz przyjął ją a priori bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Klasę odporności ogniowej przyjął bez podstawy, nie wnikając w ustalenia stanu faktycznego i nie wskazał jej w treści postanowienia a jedynie przyjął najniższą klasę i to zarówno dla budynku Skarżących jak i w stosunku do budynków altan nielegalnie (co ustalono) usytuowanych na działce sąsiedniej. W uzasadnieniu skargi przede wszystkim wskazano, że decyzja o pozwoleniu na budowę została już skonsumowana (budowa jest niemalże ukończona), zaś Strona zaciągnęła zobowiązania finansowe dzięki którym zrealizowała budowę pozostając dłużnikiem. Umówiła się także na najem powierzchni we wzniesionym budynku, tym samym zgodnie z przepisem art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołał nieodwracalne skutki prawne. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie mogła zostać wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa z przyczyn o jakich wspomina GINB. Pierwsza decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy która także pozostaje prawomocna natomiast druga decyzja o pozwoleniu na budowę w zakresie nadbudowy a więc w zakresie nie zmieniającym odległości budynku od obiektów tymczasowych, altanowych jakie zostały nielegalnie wzniesione na działce sąsiedniej nie zmieniała faktycznej odległości istniejącego budynku od tych nielegalnych budynków. Istotne jest to że GINB z naruszeniem prawa postanowił, iż budynki nielegalnie wzniesione na działce sąsiedniej mogłyby wpływać na warunki zabudowy (odległości pomiędzy budynkami) dla działki Skarżącej na jakiej posadowiła ona budynek zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, decyzją o pozwoleniu na budowę, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i drugą decyzją o pozwoleniu na nadbudowę. Przy takiej logice organu promującej ograniczenia warunków zagospodarowania działki poprzez nielegalną zabudowę działki sąsiedniej uznać należy, że skutecznie blokuje to dowolną budowę lub można unieważnić dowolną decyzję o pozwoleniu na budowę która nie powinna przecież uwzględniać istnienia nielegalnej zabudowy, często nie naniesionej na stosowne mapy dla celów projektowych. Działanie GINB narusza art. 6 k.p.a. Żaden przepis prawa nie nakazuje GINB wywodzenia niekorzystnych konsekwencji prawnych dla inwestorów realizujących inwestycję w oparciu o prawomocne decyzje administracyjne z faktu, że na działce sąsiedniej istnieje nielegalna zabudowa w odległości zdaniem organu nie spełniającej wymogów z § 271 rozporządzenia. Ponadto GINB, uznając, iż zachodzi w sprawie prawdopodobieństwo rażącego naruszenia prawa, powinien był należycie i wyczerpująco uzasadnić postanowieniem, wskazując z czego dokładnie wywodzi uprawdopodobnienie wystąpienie wady kwalifikowanej. W tym przypadku organ nawet nie ustalił klasy odporności ogniowej budynków ani powierzchni na jakiej mają dana klasę odporności ogniowej z obu działek przez co przyjęte przez niego ustalenia co do gęstości obciążenia ogniowego to jest oddziaływania zagrożeniem pożarem na siebie budynków z obu działek są nieuzasadnione. Organ nie ustalił podstawowych przesłanek zastosowania § 271 rozporządzenia. Tym samym brak nawet prawdopodobieństwa rażącego naruszenia prawa w zakresie art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 271 ust. 1 rozporządzenia. Istotne zdaniem strony jest też i to, że warunki odporności ogniowej budynku można łatwo zmienić poprzez zmianę okładzin elewacyjnych lub wymianę zastosowanych okien. Wstrzymanie budowy jak i zmierzania jest w tym przypadku nie tylko nieadekwatnym działaniem ale także nie może być mowy o stwierdzeniu nieważności decyzji w całości lecz w części. Ponowienie należy ocenić czy nielegalnie wzniesione obiekty mogą wzruszyć zasadę trwałości decyzji administracyjnej, wykonanej i prowadzącej do nadbudowy istniejącego obiektu. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej argumenty można uznać za trafne. Na wstępie Sąd zwraca uwagę, iż niniejsza sprawa dotyczy kontroli postanowień organów administracji publicznej właściwych do rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej i sformułowanego wraz z nim wniosku o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2015 r. Jako oczywiste należy traktować zatem stanowisko, że zainicjowanie postępowania nieważnościowego względem danej decyzji administracyjnej nie powoduje automatycznego wstrzymania jej wykonania, ani też domniemania jej nieważności. Z treści art. 159 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że przesłanką wstrzymania wykonania decyzji w tym trybie jest uprawdopodobnienie istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Jej spełnienie polegać przy tym musi na wskazaniu co najmniej jednej z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. oraz przytoczeniu okoliczności świadczących o jej bardzo prawdopodobnym wystąpieniu w ramach danej sprawy. Sąd zastrzega przy tym, iż wada ta musi być nacechowana pewną oczywistością i wyrazistością, dostrzegalną jeszcze przed przeprowadzeniem szczegółowej analizy zgromadzonych w postępowaniu zwykłym dowodów i stanowiska wyrażonego w weryfikowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji (podobnie wyrok tutejszego Sądu z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1240/17). Do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji w trybie nadzwyczajnym powinno zatem dochodzić wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, albowiem każdy tego rodzaju akt procesowy organu podważa zasadę trwałości decyzji ostatecznych - art. 16 § 1 k.p.a. Jest to szczególnie wyraźne jeżeli zastawi się powyższe z tymczasowym charakterem postanowienia o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji, które ma chronić przede wszystkim inwestora, choć nie tylko, przed skutkami "konsumowania" decyzji budowlanej, co do której istnieją uzasadnione wątpliwości odnośnie jej ważności. W konsekwencji wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 159 § 1 k.p.a. należy widzieć jako środek ostateczny, którego zastosowanie musi bazować na wyraźnym uprawdopodobnieniu wady skutkującej nieważnością. Pochopne skorzystanie z tej instytucji podważa pewność obrotu i nie może zostać zaakceptowane. W realiach niniejszej sprawy rację mają Skarżący kwestionując działania GINBu, który dostrzega wadę rażącego naruszenia przepisów technicznych tj. § 271 ust. 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych i na tej podstawie decyduje o dalszym wstrzymywaniu wykonania decyzji budowlanej. Należy w tym miejscu wskazać, iż organ oprócz przytoczenia odległości nadbudowywanego obiektu od budynków posadowionych na działkach sąsiednich, przez co w jego ocenie zostaje rażąco zachwiana odległość między zewnętrznymi ścianami budynków, które nie są ścianami oddzielenia pożarowego, nie popiera tego twierdzenia jakimikolwiek analizami projektu budowlanego, czy zgromadzonych już w toku postępowania dowodami w postaci chociażby orzeczeń administracyjnych dotyczących legalności budynków posadowionych na działkach sąsiednich. Należy wskazać, iż w dacie orzekania ([...] czerwca 2018 r.), a więc bez mała po upływie roku od wydania postanowienia przez Wojewodę ([...] lipca 2017 r.), organ odwoławczy doszedł do wniosku, iż wprawdzie okoliczności na jakich bazował organ I instancji nie uzasadniają wstrzymania wykonania decyzji budowlanej, jednakże uzasadnia to przywołana kwestia wzajemnej odległości budynków i zagrożenie pożarowe. W ocenie Sądu nie mają racji Skarżący domagając się dokonania przez organ takiej oceny okoliczności sprawy, która odpowiadałaby w swej istocie ocenie merytorycznej sprawowanej w głównym postępowaniu nieważnościowym. Niemniej jednak słusznie akcentują, iż poza podaniem wzajemnej odległości od budynków, GINB w ogóle nie odnosi się do bogatego w momencie orzekania materiału dowodowego, wskazującego m.in. na toczące się postępowania legalizacyjne i naprawcze, dotyczące szeregu budynków rekreacji indywidualnej na działkach sąsiednich, co do których podaje naruszone jego zdaniem odległości. Organ nie ocenia także w jakikolwiek sposób projektu budowlanego, który zawiera w swej treści (por. str. 16-18, zwłaszcza pkt 6.6.8.) rozdział dotyczący ochrony przeciwpożarowej, w tym także projektant powołuje się na klasę odporności ogniowej poszczególnych ścian budynku. Wreszcie organ w ogóle nie odnosi się do kwestii dotyczącej charakteru inwestycji, jaką jest nadbudowa o dwie kolejne kondygnacje obiektu już istniejącego, a więc posadowionego już we wskazanych przez niego odległościach od zabudowy sąsiedniej. W konsekwencji Sąd przyjmuje, że GINB, a wcześniej Wojewoda, w sposób nienależyty oceniły w tym uproszczonym, jednakże wymagającym zachowania pewnych standardów dowodowych, postępowaniu, zwłaszcza dlaczego w obliczu zebranych materiałów dowodowych wskazujących przede wszystkim na toczące się postępowania legalizacyjne i naprawcze w odniesieniu do budynków sąsiednich, nie mają one jakiegokolwiek wpływu na kwestię wstrzymania wykonania decyzji budowlanej objętej wnioskiem o jej unieważnienie. W efekcie tego nie można przyjąć, iż organy wywiązały się z obowiązków uprawdopodobnienia stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej w rozumieniu art. 159 § 1 k.p.a. Okoliczności sprawy wskazują, że ocena czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną skutkującą jej nieważnością, nie jest tak oczywista, jak widzi to GINB, a wcześniej Wojewoda [...]. Sąd nie podziela także uwag organu, iż bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest wydanie przez organ I instancji merytorycznej decyzji odmownie załatwiającej wniosek (vide decyzja z dnia [...] listopada 2017 r.). Pomimo tego, że decyzja ta nie jest ostateczna, to jednak negatywnie rozstrzyga w przedmiocie żądania o stwierdzenie nieważności decyzji wstrzymanej kwestionowanymi postanowieniami. Nie można zatem powiedzieć, iż okoliczność ta nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy. Nie wyłącza ona wprawdzie możliwości wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji budowlanej (czyniłaby to dopiero decyzja ostateczna wydana w trybie nadzwyczajnym), niemniej jednak podważa wyraźnie i oczywiście zasadność twierdzenia o nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...] sierpnia 2015 r., a w konsekwencji znacząco wpływa na przesłanki wstrzymania określone w art. 159 § 1 k.p.a. Przy ocenie skutku takiej nieostatecznej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej nie można zatem przyjąć, w okolicznościach niniejszej sprawy, że kwestia ta nie ma jakiegokolwiek znaczenia i wpływa w istocie na niekorzyść Inwestora. Podtrzymywanie zatem orzeczonego wstrzymania decyzji ostatecznej zezwalającej na budowę będzie wysoce wątpliwe, jako naruszające zasadę trwałości decyzji administracyjnych, o której stanowi art. 16 § 1 k.p.a. Jako nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia uznano podnoszone przez Skarżących kwestie związane z prawie całkowitym ukończeniem budowy, zaciągniętego kredytu, a także nieodwracalności skutków prawnych osiągniętych decyzją budowlaną. Pierwsze dwie okoliczności są okolicznościami faktycznymi, przy czym organy ustaliły, iż budowa nie została zakończona, zatem istniały formalne podstawy do procedowania w przedmiocie wniosku o wstrzymanie. W kwestii nieodwracalności skutków prawnych Sąd wyjaśnia Skarżącym, iż nie może być o nich mowy w tej sprawie, bowiem fakt niemalże całkowitego ukończenia budowy, a w tym aspekcie Strona ocenia nieodwracalność skutków prawnych, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla przesłanki określonej w art. 156 § 2 in fine k.p.a. Nieodwracalność skutków prawnych należy widzieć w kontekście nieodwracalności prawnej a nie faktycznej. Każdy bowiem obiekt można rozebrać bądź doprowadzić - jeżeli to prawnie możliwe - do stanu zgodnego z przepisami. Z podanych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie GINB oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...]na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 159 § 1 k.p.a. O kosztach postępowania, na które składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.