II OSK 988/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 629/16 w sprawie ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia[...]września 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...]z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz R. L. kwotę 14 233 (czternaście tysięcy dwieście trzydzieści trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017r., sygn. akt II SA/Gd 629/16, oddalił skargę R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...]w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wójt Gminy [...], decyzją z dnia [...] listopada 2015r. nr [...], wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518), nałożył na skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej w wysokości 222.150,00 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonej uprzednio w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (punkt 1 decyzji), a spłatę tej opłaty rozłożył na raty określając, że I rata w wysokości 100.000,00 zł płatna ma być w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, a II rata w wysokości 122.150,00 zł płatna ma być w terminie do dnia 30 września 2016 r. (punkt 2 decyzji), a także ustalił, że wierzytelność Gminy [...] z tytułu rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty roczne podlega zabezpieczeniu polegającym na ustanowieniu hipoteki przymusowej na rzecz Gminy [...] na nieruchomości KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] - Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] (punkt 3 decyzji). Uzasadniając decyzję Wójt wskazał, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej określone w przepisach prawa. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził podział działki nr [...] o pow. 7,7832 ha, położonej w obrębie geodezyjnym [...], w wyniku którego powstały 33 działki - od nr [...] do [...]. Decyzja ta stała się ostateczna dnia [...] lipca 2015r. Działka nr [...], objęta KW nr [...], stanowiła na dzień zatwierdzenia podziału własność R. L.. Nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. Zgodnie z tym planem przedmiot wyceny znajduje się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (05MN3), zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą (06MN3), zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, usługi (07MN1,U), ulicę dojazdową publiczną (15KD-D) oraz ulicę wewnętrzną (17KDW). Uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 30% różnicy pomiędzy wartością, jaką miała nieruchomość przed i po podziale. Ponadto z operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 7 października 2015r., wynika, że w wyniku dokonanego podziału nastąpił wzrost wartości działki. Wartość prawa własności działki [...], według stanu przed podziałem tej nieruchomości rzeczoznawca ocenił na 1.412.100 zł a wartość prawa własności działek powstałych po podziale rzeczoznawca wycenił na 2.152.600 zł. Sporządzony operat Wójt ocenił jako rzetelny i zgodny z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r., po rozpoznaniu odwołania R. L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło punkt 2 tiret drugie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. i orzekło, że druga rata opłaty w wysokości 122.150 zł płatna jest w terminie do 31 sierpnia 2017r. oraz utrzymał w mocy tę decyzję w pozostałym zakresie. Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do nałożenia na R. L. opłaty adiacenckiej, a wysokość tej opłaty ustalona została w oparciu o operat szacunkowy, który odpowiada wymogom stawianym przez przepisy prawa. Wycena ta zawiera wszystkie niezbędne elementy, jest spójna i logiczna. Jednocześnie organ wyjaśnił, że dokonał korekty rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie daty płatności drugiej raty opłaty, ustalając ją stosownie do zakończenia postępowania odwoławczego. Skargą R. L. zaskarżył powyższą decyzję, domagając się stwierdzenia, że przeprowadzone postępowanie jest niezgodne z prawem, ponieważ oparte zostało na operacie szacunkowym wykonanym niezgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ze zmianami wprowadzonymi rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że kontrolowana decyzja i poprzedzającą ją decyzja Wójta, są zgodne z prawem. Zdaniem Sądu organy miały podstawę prawną do ustalenia na rzecz skarżącego opłaty adiacenckiej. Organy prawidłowo oceniły też wartość dowodową operatu szacunkowego sporządzonego w październiku 2015r. przez rzeczoznawcę majątkowego, a dokonana ocena nie nosi cech dowolności. Dokonując tej oceny organy słusznie uwzględniły, że operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Sąd podzielił stanowisko organów o spełnieniu przez sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy wymogów określonych w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomości, w rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (DZ.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca majątkowy w operacie tym w sposób szczegółowy opisał przedmiot wyceny, cel wyceny i jej szczegółowe uwarunkowania. Dokonując wyceny uwzględnił wytyczne określone w uchwale Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek nr [...],[...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz części działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w [...] w rejonie ulicy [...], gmina [...]. Rzeczoznawca uwzględnił również, że część działki nr [...] o wielkości 62107ha nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i użytkowana jest rolniczo i dla ustalania wartości stanu przed i po podziale pominął jej fragment. Ponadto, zgodnie z wymogiem art. 98a ust. 3 ustawy, z uwagi na wydzielenie w wyniku podziału działki nr [...]pod drogę gminną, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, rzeczoznawca pomniejszył powierzchnię wycenianej nieruchomości o powierzchnię tej drogi. Stosując się do wymogu art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określił według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, a stan nieruchomości przed podziałem przyjął na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjął na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Do określenia wartości nieruchomości gruntowej rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wyboru podejścia oraz metod i techniki szacowania nieruchomości dokonał rzeczoznawca uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych a także uwarunkowania prawne, określone w przepisach stanowiących podstawę prawną przedmiotowego opracowania oraz standardach zawodowych rzeczoznawców majątkowych PFSRM. Sąd nie powziął przy tym wątpliwości co do prawidłowości zastosowanej metody porównywania parami w oparciu o zbiór wyselekcjonowanych nieruchomości podobnych, przed i po podziale. Na potrzeby wyceny stanu przed podziałem rzeczoznawca poddał analizie rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych w dokumentach planistycznych na cele mieszkaniowe jednorodzinne a okresem badania objął okres od marca 2013 r. do września 2015 r. Z uwagi na odnotowanie w badanym okresie na terenie gminy [...] jedynie jednej transakcji nieruchomością podobną do przedmiotu wyceny pod względem powierzchni i przeznaczeniu pod budownictwo jednorodzinne rzeczoznawca objął analizą nieruchomości podobne położone na terenie województwa [...](z naciskiem na sąsiednie powiaty), a różnicę w ocenie cechy "powierzchnia nieruchomości" zgodnie skorygował przy pomocy "wskaźnika korygującego" w ramach przyjętych atrybutów wartościujących poszczególne transakcje. Na potrzeby wyceny stanu po podziale rzeczoznawca poddał analizie rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych w dokumentach planistycznych na cele mieszkaniowe jednorodzinne i ze względu na małą liczbę transakcji, na których można wybudować jedynie budynek w zabudowie bliźniaczej, badaniem objął okres od sierpnia 2012 r. do września 2015 r. Na potrzeby wyceny powstałej po podziale drogi wewnętrznej rzeczoznawca przyjął transakcje z okresu od września 2013 r. do września 2015 r. Wszystkie transakcje rzeczoznawca ocenił na podstawie aktów notarialnych. Rzeczoznawca wskazał, że nie koryguje cen z tytułu tzw. trendu czasowego, gdyż z uwagi na niewystarczającą ilość danych o cechach rynkowych nieruchomości zapisanych w aktach notarialnych i różnorodność działek będących przedmiotem sprzedaży nie można było jednoznacznie i w analityczny sposób określić trendu czasu a trend zmiany ceny ustalił na podstawie analizy rynku równoległego oraz raportów na temat rynku nieruchomości, przyjmując, że w badanym okresie ceny transakcyjne utrzymywały się na tym samym poziomie. Rzeczoznawca dokonał oceny przyjętego rynku w aspekcie przyjętych cech rynkowych zarówno dla stanu przed podziałem jak i po podziale i określił wagę cech rynkowych na podstawie badań preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości i wnikliwej analizy rynku lokalnego nieruchomości gruntowej niezabudowanej ze względu na brak dostatecznej liczby danych dotyczących cen transakcyjnych. Dokonał oceny przedmiotu wyceny i nieruchomości porównawczych w aspekcie przyjętych cech rynkowych (tj. lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa, kształt działki, uzbrojenie techniczne, droga dojazdowa, możliwości inwestycyjne, powierzchnia nieruchomości, ograniczenia w użytkowaniu nieruchomości, rozłóg). Rzeczoznawca dokonał zestawienia przyjętych do porównania nieruchomości i obliczył ich wielkość. W rezultacie do porównania nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca przyjął transakcje odnoszące się do 3 nieruchomości: działka o powierzchni 14.074m2 położona w [...], działka o powierzchni 22.600m2 położona w [...] oraz działka o powierzchni 24.100 m2 położona w [...]. Dla potrzeb szacowania nieruchomości po podziale rzeczoznawca wyodrębnił cztery grupy porównawcze: powstałą po podziale działkę nr [...] wycenił przyjmując do porównania: działkę o powierzchni 743 m2 położoną w [...], działkę o powierzchni 600 m2 położoną w [...] oraz działkę o powierzchni 561 m2 położoną we W[...]; z kolei pozostałe powstałe po podziale działki wycenił przyjmując do porównania: działkę o powierzchni 417 m2 położoną w [...], działkę o powierzchni 499 m2 położoną w [...], działkę o powierzchni 475 m2 położoną w [...] oraz działkę o powierzchni 503 m2 położoną w [...]. W ocenie Sądu rzeczoznawca sprostał zasadom sporządzania operatu szacunkowego, mając do wykonania skomplikowane zadanie oszacowania działki przed podziałem oraz działek powstałych wskutek podziału, w sposób znaczny różniących się pomiędzy sobą przede wszystkim wielkością i w dalszej kolejności funkcją. Sąd zauważył przy tym, że do dnia wydania decyzji przez Kolegium skarżący nie przedstawił negatywnej oceny sporządzonego w niniejszej sprawie operatu dokonanej na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Tylko zaś organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych władna jest dokonać merytorycznej oceny zwartości operatu szacunkowego. Samo zaś niezadowolenie strony z opinii biegłego czy też subiektywne przekonanie strony nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Jednocześnie, odnosząc się do złożonego przez skarżącego na rozprawie wniosku o odroczenie terminu rozprawy z uwagi na to, że [...] Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych w [...] nie zaopiniowało jeszcze operatu szacunkowego wykonanego w sprawie, Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), wydaje wyrok na podstawie akt sprawy tj. na podstawie stanu faktycznego oraz prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a podstawą orzekania jest materiał zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji. Skargą kasacyjną R. L. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie: 1) art. 126 p.p.s.a., przez nie zawieszenie postępowania, pomimo celowości wniosku o zawieszenie postępowania złożonego przez skarżącego, oczekującego na dowód w rozumieniu art. 48 § 1 tej ustawy, mający charakter dowodu istotnego, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję, mimo wydania tej decyzji z naruszeniem normy z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. w Dz. U. z 2015 r., poz. 782) w związku z art. 4 pkt 16 tej ustawy, a także § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) w szczególności przez zaakceptowanie przez organ niepełnego zastosowania tego przepisu. W konsekwencji zaskarżonemu wyrokowi zarzucono niepełną kontrolę sądowoadministracyjną i niezasadne oddalenie skargi. Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że zgodnie z opinią Komisji Arbitrażowej przy [...] Towarzystwie Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 6 lutego 2017 r. (sprawa nr [...], operat szacunkowy z dnia 7 października 2015 r., sporządzony przez rzeczoznawcę nie mógł być wykorzystany do celów, dla jakich został sporządzony, w szczególności ze względu na błędy w ocenach i obliczeniach przyjętych cech oraz przyjęciu dwóch obiektów jako porównawczych. W niniejszej sprawie organom pierwszej i drugiej instancji treść opinii Komisji Arbitrażowej nie mogła być znana, jednak mógł ją poznać Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Zgodnie z art. 48 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczalny jest dowód z dokumentu, a w art. 48 § 2 i § 5 tej ustawy przewidziano możliwość podjęcia czynności zmierzających do uzyskania tego rodzaju dowodu w trakcie postępowania. W myśl art. 126 p.p.s.a., sąd może również zawiesić postępowanie na zgodny wniosek stron, przy czym o zawieszeniu postępowania decydują względy celowościowe. W ocenie skarżącego, celowość taka zachodzi w sytuacji, gdy strona oczekuje na dokument, który mogłaby powołać jako dowód z dokumentu w sprawie. Gdyby Sąd uwzględnił wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania i przeprowadził dowód z opinii Komisji Arbitrażowej, to nie doszłoby do ustalenia nowego stanu faktycznego sprawy, lecz do wydania wyroku na podstawie akt postępowania administracyjnego i akt sprawy sądowej, albowiem użyte w art. 133 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "akta sprawy" obejmują zarówno akta postępowania administracyjnego jak i akta sądowe. Skarżący podniósł także, iż rzeczoznawca przyjął do porównania, nieruchomości przed podziałem jak i po podziale, różniące się od nieruchomości porównywanej pod względem cech (m.in. porównywał nieruchomości przed podziałem posiadające obciążenia), a do porównania nieruchomości po podziale użył także nieruchomości niebędących przedmiotem obrotu rynkowego o charakterze wolnym. Powyższe zarzuty były konsekwentnie podnoszone przez skarżącego i ostatecznie zostały podzielone w opinii Komisji Arbitrażowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera uzasadnione podstawy zaskarżenia, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty kasacyjne zasługują na uwzględnienie. Nie jest usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 126 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż Sąd może również zawiesić postępowanie na zgodny wniosek stron. A zatem, aby Sąd administracyjny mógł zawiesić postępowanie na podstawie art. 126 p.p.s.a. strony muszą złożyć zgodny wniosek o zawieszenie postępowania. W niniejszej sprawie strony, t.j. skarżący i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie złożyły takiego wniosku. W tej sytuacji Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia tego przepisu, gdyż brak zgodnego wniosku stron nie pozwalał Sądowi na zawieszenie postępowania na podstawie art. 126 p.p.s.a. Podkreślić też należy, iż w niniejszej sprawie w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący nie składał wniosku o zawieszenie postępowania, lecz na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. złożył wniosek o odroczenie rozprawy podnosząc, że Komisja Arbitrażowa przy [...]Towarzystwie Rzeczoznawców Majątkowych w [...] nie wydała jeszcze opinii w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku o odroczenie terminu rozprawy, stwierdzając, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy tj. na podstawie stanu faktycznego oraz prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a podstawą orzekania jest materiał zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji. Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 659/05 (publik. ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 35) w uzasadnieniu za naruszające art. 133 p.p.s.a. uznano samodzielne ustalenie przez sąd stanu faktycznego sprawy na podstawie dowodów i faktów, które zaistniały po dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy i z tego względu nie mogły być znane temu organowi. Prezentując takie stanowisko Sąd pierwszej instancji zdaje się nie rozróżniać sytuacji, gdy sąd administracyjny czyni własne ustalenia faktyczne, co stanowi naruszenie art. 133 p.p.s.a., od sytuacji, gdy strona składa określony dowód z dokumentu celem wykazania, że organ wydając decyzję oparł się na dowodzie, który nie powinien stanowić przesłanki orzekania, gdyż jest wadliwy. Skarżący, poprzez złożenie opinii Komisji Arbitrażowej przy [...]Towarzystwie Rzeczoznawców Majątkowych w [...] zmierzał do podważenia mocy dowodowej operatu szacunkowego z uwagi na jego wadliwość, a tym samym do uzasadnienia zarzutu błędnej wyceny nieruchomości przed i po podziale, a w konsekwencji do zakwestionowania prawidłowości postępowania, w wyniku którego ustalono wysokość opłaty adiacenckiej. Opinia Komisji Arbitrażowej przy [...] Towarzystwie Rzeczoznawców Majątkowych nie miała służyć ustaleniu przez Sąd pierwszej instancji nowego stanu faktycznego, lecz wykazaniu nieprawidłowości postępowania administracyjnego. Opinia przez Komisję Arbitrażową przy [...]Towarzystwie Rzeczoznawców Majątkowych w [...] została wydana w dniu 6 lutego 2017r., a zatem zaledwie kilka dni po terminie rozprawy przed Sądem pierwszej instancji, jaka odbyła się w dniu 25 stycznia 2017 r. W sentencji tej opinii wskazano, że Zespół Arbitrów - po przeanalizowaniu operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 7 października 2015r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. G. oraz po zapoznaniu się z wyjaśnieniami autora operatu, a także z innymi dokumentami i materiałami, które uzyskano w trakcie opiniowania – "stwierdził, że opiniowany operat nie może być wykorzystany do celów dla jakich został sporządzony z uwagi na błędy w ocenach i obliczeniach przyjętych cech oraz przyjęciu dwóch obiektów jako porównawczych." Zaznaczyć należy, iż – jak podniesiono w skardze kasacyjnej – skarżący konsekwentnie zarzucał błędne sporządzenie operatu szacunkowego, w tym przyjęcie przez rzeczoznawcę do porównania przed podziałem i po podziale nieruchomości różniących się od nieruchomości porównywanej pod względem cech, a do porównania nieruchomości po podziale użycie także nieruchomości niebędących przedmiotem obrotu rynkowego o charakterze wolnym. Powyższe kwestie łączą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. w Dz. U. z 2015 r., poz. 782 – dalej: u.g.n.) w związku z art. 4 pkt 16 tej ustawy oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Jak zaś stanowi art. 4 pkt 16 u.g.n. ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej - należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Stosownie do § 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. A to z tej przyczyny, iż podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu - art. 153 ust. 1 u.g.n. Podkreślić należy, iż ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego – art. 156 u.g.n. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed podziałem nieruchomości i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po podziale nieruchomości, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Przesłanką konieczną do ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości danej nieruchomości w wyniku dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego podziału tej nieruchomości. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Opinia biegłego, jak każdy inny dowód podlega ocenie organu. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona – art. 80 k.p.a. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, gdyż to organ administracji rozstrzyga sprawę. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i oceny, czy faktycznie nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału danej nieruchomości, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organy administracji jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego. To zaś oznacza, iż organy administracji dokonując oceny wartości dowodowej operatu mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. W sprawie niniejszej organy obu instancji i Sąd pierwszej instancji dokonały wadliwej oceny operatu szacunkowego, ograniczając się do powtórzenia za biegłym jego stwierdzeń i wniosków. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji pozbawił się możliwości zapoznania się z dowodem w postaci opinii Komisji Arbitrażowej przy [...] Towarzystwie Rzeczoznawców Majątkowych w [...]. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wprawdzie skarżący skorzystał z możliwości oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.) dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, to jednak - w sytuacji, gdy opinia Komisji Arbitrażowej miała być wydana kilka dni po rozprawie z dnia 25 stycznia 2016r. - zaczekanie na ten dowód przez Sąd pierwszej instancji nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając z tych samych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.