I GSK 1107/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 520/18 w sprawie ze skargi K.T. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz K. T. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w sprawy ze skargi K. T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej na rok 2017, po pierwsze uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ząbkowicach Śląskich, po drugie zasądził od Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz skarżącej 697 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z 16 maja 2018 r. K. T. (dalej: skarżąca, strona) zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ząbkowicach Śląskich z wnioskiem o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) w tym przyznanie kosztów transakcyjnych na rok 2017. W przedmiotowym wniosku w sekcji VIII "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych", Strona wskazała do płatności ekologicznej 4 działki rolne w ramach pakietu 12 - trwałe użytki zielone (TUZ) po okresie konwersji o łącznej powierzchni 9,92 ha. W dniu 3 listopada 2018 r. strona złożyła Kierownikowi BP ARiMR w Ząbkowicach Śląskich za pośrednictwem poczty zaświadczenie Dolnośląskiego Związku Hodowców Koni o posiadanych 7 sztukach zwierząt zgłoszonych do rejestru koniowatych. Kierownik BP ARiMR w Ząbkowicach Śląskich decyzją z [....] czerwca 2018 r., odmówił przyznania płatności ekologicznej w ramach pakietu 12 w tym kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych. Jednocześnie ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem ekologicznym na 9,92 ha. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu nie uwzględnił odwołania i decyzją z [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uznał, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, a regulacje mające zastosowanie w sprawie jasne i niedwuznaczne oraz że pozwalają na stwierdzenie, że 7 sztuk koni wykazanych w zaświadczeniu, o którym mowa w § 9 ust. 9 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 370 ze zm.), - dalej: rozporządzenie ekologiczne, złożonym po terminie wskazanym w ust. 12 § 9 tego rozporządzenia nie można uwzględnić przy wyliczeniu DJP/ha. Organ wskazał, że orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące charakteru tego terminu jest, co prawda niejednolite, zaakceptował jednak pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn., akt I GSK 247/18, że jest to termin procesowy, bowiem wyznaczony został dla dokonania czynności przez stronę. Nie jest to zarazem termin o charakterze porządkowy, instrukcyjny, wobec czego jego niezachowanie skutkuje bezskutecznością czynności. Wpływa też przez to na sytuację materialnoprawną strony. Termin ten jednakże podlega przywróceniu na wniosek strony, na zasadach określonych w art. 58 k.p.a. W świetle powyższego strona, zdaniem organu, która nie dopełniła warunku formalnego złożenia wymaganego zaświadczenia w terminie i nie wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu, nie tym samym dopełniła ciążących a niej obowiązków i nie spełniła przesłanek do przyznania płatności ekologicznej. Powyższej konstatacji nie zmieniają zawarte w dowołaniu argumenty o posiadaniu przez skarżącą nieprzerwanie od 2001 r. certyfikatu gospodarstwa ekologicznego. Rolnik, bowiem, dla wykazania, że spełnia materialnoprawne warunki do płatności, musi także spełnić wymogi formalne, tj. złożyć odpowiednie dokumenty w odpowiednich terminach. Skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu, wobec czego zgodnie z przepisami prawa odmówiono jej przyznania płatności. W skardze na powyższą decyzję strona wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i wskazał, iż organ stoi na stanowisku, że fakt złożenia w 2017 r. przez skarżącą zaświadczenia o posiadanych koniach po terminie wskazanym w ust. 12 § 9 rozporządzenia ekologicznego wyklucza ją z otrzymania wnioskowanych płatności, bez względu na to, czy zgodnie z pozostałymi warunkami realizowała na wskazanym we wniosku obszarze zobowiązania ekologiczne. Termin ten, co do zasady podległaby przywróceniu, lecz strona nie zwróciła się z wnioskiem w tym zakresie. WSA sprzeciwiając się temu stanowisku stwierdził, że organ sam zauważa, że co do charakteru powyższego terminu prezentowane były w orzecznictwie różne stanowiska, wobec czego skorzystanie z procedury, o której mowa w art. 58 k.p.a. mogło nie być dla strony – działającej w postępowaniu bez profesjonalnego pełnomocnika – oczywiste. Niewątpliwie natomiast w odwołaniu powołała się ona na okoliczności świadczące w jej przekonaniu o tym, że nie można jej przypisać winy za uchybienie terminu przekazania zaświadczenia o liczbie posiadanych zwierząt. W takiej sytuacji organ, zdaniem Sądu I instancji, powinien, co najmniej wyjaśnić z udziałem strony, czy jej intencją w istocie nie było wystąpienie z takim wnioskiem, w szczególności zważywszy na dotkliwość konsekwencji, jakie organ wiązał z uchybieniem tego terminu. Przede wszystkim jednak w kwestii znaczenia niedochowania tego terminu, zdaniem WSA, w istocie drugorzędne znaczenie ma ocena charakteru (materialnego lub procesowego - choć niewątpliwie przesądza on o skutkach w zakresie prawa materialnego) tego terminu na gruncie prawa krajowego, bowiem ocena znaczenia uchybienia terminu, o którym mowa w ust. 12 § 9 rozporządzenia ekologicznego musi być dokonana z uwzględnieniem tego, że płatności ekologiczne wypłacane są w ramach wspólnotowego jednolitego systemu wsparcia dla rolników, wobec czego określane w aktach poszczególnych państw członkowskich warunki materialnoprawne przyznania płatności (i odmowy jej przyznania) nie mogą naruszać zasad i celów wsparcia określanych na poziomie wspólnotowym. Cele te wskazywane są zwyczajowo w preambułach dyrektyw i rozporządzeń, a ponadto wynikają z regulacji szczegółowych aktów regulujących konkretne systemy wsparcia. Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, doprecyzowanie warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "rolnictwo ekologiczne" zostało oddane do kompetencji ustawodawcy krajowego, jednak w ramach tej swobody nie może on, bez wyraźnego upoważnienia, zmieniać zasad i warunków systemu wsparcia uregulowanych w aktach wspólnotowych, a tam gdzie może je kształtować, musi mieć na uwadze ograniczenia wynikające z wymogu proporcjonalności, niezbędności i efektywności przewidzianych środków. Oznacza to również, że interpretacja krajowych przepisów musi być dokonywana przy uwzględnieniu tych zasad. Sąd I instancji wskazał, że celem wsparcia jest zachęcenie rolników do stosowania praktyk przyjaznych środowisku i uwzględniających wysokie standardy dobrostanu zwierząt, a otrzymywane płatności powinny się przyczyniać do pokrycia dodatkowych poniesionych kosztów i utraconych dochodów wynikających z podjętego zobowiązania (pkt 23 preambuły rozporządzenia 1305/2013). Przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego adekwatnie do rozporządzenia 1307/2013 uzależnia otrzymanie płatności od realizacji na powierzchni, co najmniej hektara zobowiązania metodami rolnictwa ekologicznego, a ponadto od bycia aktywnym rolnikiem i kontynuacji wspieranych praktyk przez 5 lat. Dla pakietu 6 realizacja zobowiązania obejmuje posiadanie trwałego użytku zielonego oraz posiadanie zwierząt. Zdaniem WSA warunki powyższe uznać należy za warunki materialnoprawne, od których uzależnione jest przyznanie płatności. Taki charakter ma także wprowadzony z woli prawodawcy wykonującego postanowienia ustawy EFRROW wymóg posiadania wskazanych zwierząt. Uściślenie tego warunku znalazło wyraz w treści ust. 9 pkt 1 § 9 rozporządzenia ekologicznego, w którym wskazano, że przy ustaleniu spełnienia warunku posiadania zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, bierze się pod uwagę zwierzęta posiadane w odpowiednim okresie i zgłoszone do odpowiedniego rejestru (zarejestrowane). W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że to właśnie warunek posiadania i rejestracji koni uznać należy za kluczowy, zaś wskazanie posiadanych i zarejestrowanych zwierząt w zaświadczeniu wydanym przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję, stanowi wymóg formalny, porządkujący i ułatwiający potwierdzenie tak posiadania, jak i rejestracji koni. Innymi słowy, zaświadczenie powyższe służy potwierdzeniu, które zwierzęta spełniają warunek kwalifikowalności. Natomiast warunek przedstawienia zaświadczenia potwierdzającego rejestracje w określonym terminie (do 31 października) ma charakter już czysto formalny, czego zresztą w niniejszej sprawie organ nie kwestionuje. W rozpoznawanej sprawie nie jest przy tym okolicznością kwestionowaną przez organ posiadanie przez skarżącą zwierząt w liczbie wskazanej w zaświadczeniu ZHK. Organ nie zaprzeczył, by skarżąca nie wypełniała materialnoprawnych przesłanek warunkujących otrzymanie płatności. Co więcej, formalny warunek dotyczący przedstawienia zaświadczenia potwierdzającego spełnienie warunków materialnych również został przez nią dopełniony, jakkolwiek z (nieznacznym) uchybieniem terminu. Niespełnienie kryteriów kwalifikowalności jest niewątpliwie, w świetle art. 63 rozporządzenia 1306/2013, podstawą odmowy przyznania wsparcia lub żądania zwrotu płatności nienależnie przyznanej. W świetle natomiast regulacji zarówno rozporządzenia 1305/2013, jak i pozostałych regulacji rozporządzenia 1306/201, a w szczególności przy uwzględnieniu (obowiązującego w stosunku do okresów premiowych rozpoczynających się po 1 stycznia 2015 r.) rozporządzenia 640/2014, brak jest, zdaniem Sądu I instancji, uzasadnienia dla przypisywania tego rodzaju konsekwencji uchybieniu natury czysto formalnej, dotyczącym terminu przedłożenia dodatkowej dokumentacji i niewpływającym na sposób realizacji celów systemu wsparcia. W ocenie WSA, istotne jest natomiast, jakie skutki uchybieniom typu formalnego przypisuje ustawodawca unijny. Znaczenie przyjętych przez ustawodawcę krajowego wymogów formalnych dla poszczególnych płatności wyraża się w możliwości sprawnej i skutecznej weryfikacji danych podanych przez rolnika przed wypłata środków, a tym samym zapewnienia wymaganej przepisami wspólnotowymi kontroli udzielania wsparcia. Wbrew temu, co podnosi organ w odpowiedzi na skargę, odmawiając skarżącej przyznania płatności z uwagi na niezachowanie terminu do dopełnienia warunku formalnego w postaci dokumentu, organ powinien uwzględniać system konsekwencji i sankcji uregulowany w Rozporządzeniu 1306/2013, jak równie rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48 z dnia 2014.06.20, dalej rozporządzenie 640/2014). W Rozdziale III tego ostatniego aktu uregulowane zostały m.in. skutki uchybienia przez rolnika terminów składania dokumentów (wniosków o wsparcie, dokumentów, umów oraz innych deklaracji), których podstawową formą jest procentowe zmniejszenie płatności za każdy dzień roboczy. Bez uszczerbku dla jakichkolwiek szczególnych środków wprowadzanych przez państwa członkowskie odnośnie do konieczności składania dokumentów uzupełniających w należytym terminie, aby umożliwić planowanie oraz przeprowadzenie skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również do wniosków o wsparcie, dokumentów, umów oraz innych deklaracji, które należy przedstawić właściwym organom, jeśli takie wnioski o wsparcie, dokumenty, umowy lub deklaracje stanowią o kwalifikowalności do danej pomocy lub wsparcia. W odniesieniu do terminów na przedłożenie określonych dokumentów potwierdzających spełnienie warunków do płatności ustawodawca unijny wskazał tez w preambule do rozporządzenia 640/2014 wskazano przy tym cele wprowadzenia tych regulacji, przez pryzmat, których, zdaniem Sądu I instancji, należy oceniać także znaczenie uchybień formalnych dotyczących terminów składania dokumentów nawet przed wejściem w życie przepisów tego rozporządzenia. Wskazuje się tam, że chodzi o zapewnienie organom krajowym możliwości planowania, a następnie przeprowadzania skutecznych kontroli, zaznaczając zarazem, że aby skłonić beneficjentów do przestrzegania terminów, w przypadku wniosków składanych po terminie należy stosować zniechęcające zmniejszenie, z uwzględnieniem wyjątków związanych z działaniem siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Skutek wyprowadzony przez organy ARiMR z opóźnienia skarżącej przy złożeniu dokumentacji w rozpoznawanej sprawie jest nieproporcjonalnie bardziej dolegliwy. Według WSA przytoczone regulacje, w szczególności w zestawieniu z pozostałymi przepisami rozporządzenia 640/2014 (a dotyczącymi uchybień w zakresie warunków utrzymania zwierząt) oraz regulacjami rozporządzenia 1306/2013 prowadzą do wniosku, że o ile nie zostaną zakwestionowane materialnoprawne warunki płatności, konsekwencje pozostałych uchybień są miarkowane, co świadczy o działaniu zasady proporcjonalności i efektywności. Przyjęcie, tak jak uczynił to organ w rozpoznawanej sprawie, że uchybienie terminowi do dopełnienia formalnego warunku płatności uzasadnia całkowitą odmowę jej wypłaty, pomimo, że zobowiązanie ekologiczne jest realizowane zgodnie z założeniami i celami systemu wsparcia, pozostaje w oczywistej sprzeczności przywołanymi wyżej przepisami i zasadą proporcjonalności oraz nie tylko nie służy realizacji celów systemu wsparcia, ale je wręcz niweczy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię: - § 9 ust. 12 w związku z § 9 ust. 9 pkt 1 lit. b w zw. z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015r., poz. 370 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędne płatności uznanie, iż całkowita odmowa przyznania płatności z uwagi na uchybienie terminowi do dopełnienia formalnego warunku płatności, jakim jest złożenie zaświadczenia wskazującego posiadane i zarejestrowane zwierzęta, wydane przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych jest działaniem, które pozostaje w oczywistej sprzeczności z powołanymi w uzasadnieniu zaskarżony wyroku przepisami, a także zasadą proporcjonalności i nie służy realizacji celów wsparcia. Podczas gdy w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybienie terminowi, o którym mowa w § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego powoduje zaistnienie bezskuteczności procesowej czynności, co w konsekwencji wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego i w efekcie skutkować powinno odmową przyznania pomocy finansowej. Ta błędna wykładnia § 9 ust. 12 w zw. z § 9 ust. 9 pkt 1 lit. b rozporządzenia ekologicznego poprowadziła Sąd do nieuzasadnionego, zawężenia przesłanek uprawniających przyznanie płatności ekologicznej w ramach pakietu 12 (tj. trwałe użytki zielone po okresie konwersji), wyłączając z wymogów obowiązek terminowego złożenia przez rolnika zaświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 9 pkt 1 lit. b, do kierownika biura powiatowego Agencji do dnia 31 października roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 176 p.p.s.a., organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie od Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu na rzecz K. T. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnych określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do naruszenia § 9 ust. 12 w zw. § 9 ust. 9 pkt 1 lit. b i § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego poprzez ich błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uchylenia przez Sąd I instancji decyzji o odmowy przyznania płatności ekologicznej za 2017 r. Na wstępie przypomnieć należy, iż zgodnie z § 2 ust.1 rozporządzenia ekologicznego : płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013", jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem ekologicznym"; 4) spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Odpowiednie minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie obowiązkowe wymogi, o których mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, są wskazane w załączniku nr 1 do rozporządzenia (§ 2 ust.2 rozporządzenia ekologicznego). Zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia ekologiczne określa się następujące pakiety i ich warianty: 1) Pakiet 1. Uprawy rolnicze w okresie konwersji; 2) Pakiet 2. Uprawy warzywne w okresie konwersji; 3) Pakiet 3. Uprawy zielarskie w okresie konwersji; 4) Pakiet 4. Uprawy sadownicze w okresie konwersji: a) Wariant 4.1.1. Podstawowe uprawy sadownicze w okresie konwersji, b) Wariant 4.1.2. Uprawy jagodowe w okresie konwersji, c) Wariant 4.2. Ekstensywne uprawy sadownicze w okresie konwersji; 5) Pakiet 5. Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji; 6) Pakiet 6. Trwałe użytki zielone w okresie konwersji; 7) Pakiet 7. Uprawy rolnicze po okresie konwersji; 8) Pakiet 8. Uprawy warzywne po okresie konwersji; 9) Pakiet 9. Uprawy zielarskie po okresie konwersji; 10) Pakiet 10. Uprawy sadownicze po okresie konwersji: a) Wariant 10.1.1. Podstawowe uprawy sadownicze po okresie konwersji, b) Wariant 10.1.2. Uprawy jagodowe po okresie konwersji, c) Wariant. 10.2. Ekstensywne uprawy sadownicze po okresie konwersji; 11) Pakiet 11. Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji; 12) Pakiet 12. Trwałe użytki zielone po okresie konwersji. Z kolei w ust. 2 § 4 rozporządzenia ekologicznego wskazano, iż zobowiązanie ekologiczne jest realizowane w ramach: 1) pakietu wymienionego w ust. 1 pkt 1-3, 5, 7-9 lub 11 lub wariantu wymienionego w ust. 1 pkt 4 lit. b lub pkt 10 lit. b albo 2) pakietu wymienionego w ust. 1 pkt 4 lit. a lub c lub pkt 10 lit. a lub c, albo 3) pakietu wymienionego w ust. 1 pkt 6 lub 12. Płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli rolnik prowadzi produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia (§ 9 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego). Natomiast na podstawie § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego ustawodawca postanowił, iż w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 6 i 12 płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli ponadto rolnik jest posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, których liczba, w przeliczeniu na DJP, wynosi, co najmniej 0,3 DJP na hektar wszystkich trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej. W myśl § 9 ust. 11 rozporządzenia ekologicznego, zaświadczenie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1 lit. b, zawiera m.in. wykaz koni, które były wpisane lub zgłoszone do rejestru koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, przez rolnika lub jego małżonka w okresie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1, ze wskazaniem daty urodzenia tych koni. Zaświadczenie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1 lit. b, rolnik składa do kierownika biura powiatowego Agencji do dnia 31 października roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej (ust. 12). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) w tym przyznanie kosztów transakcyjnych na rok 2017. W sekcji VIII "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych", skarżąca wskazała do płatności ekologicznej 4 działki rolne w ramach pakietu 12 - trwałe użytki zielone (TUZ) po okresie konwersji o łącznej powierzchni 9,92 ha. Niekwestionowaną okolicznością jest także to, że skarżąca była w posiadaniu siedmiu koni, na co wskazuje zaświadczenie z dnia 30 października 2017 r. wydane przez Dolnośląski Związek Hodowców Koni. Przedmiotowe zaświadczenie Związek nadał w dniu 3 listopada 2017 r. w placówce pocztowej, a w dniu 7 listopada 2017 r. otrzymał je Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ząbkowicach Śląskich. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu uznał, że uchybienie terminu, o którym mowa w § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego, wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie powstanie stosunku materialnoprawnego, będącego efektem przyznania płatności ekologicznej jest wyłączone w przypadku niezłożenia przez rolnika zaświadczenia w terminie do dnia 31 października roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej. Przy czym Dyrektor stwierdził, że wymóg złożenia zaświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego jest warunkiem formalnym. W tych okolicznościach sprawy, zgodzić należy się z Sądem I instancji, że skarżący kasacyjnie rozpoznając odwołanie winien podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia czy zamiarem skarżącej nie było także wszczęcie procedury określonej w art. 58 k.p.a. W odwołaniu, bowiem wskazała, że nie miała żadnego wpływu na datę nadania pisma do Biura Powiatowego ARiMR. W sytuacji, gdy, przedmiotowe zaświadczenie wydane zastało 30 października 2017 r., w realiach rozpoznawanej sprawy, skarżąca działająca w zaufaniu do podmiotu prowadzącego rejestr koniowatych nie powinna ponosić tak daleko idących negatywnych konsekwencji związanych z uchybieniem warunków formalnych wynikających z § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego. Podkreślenia także wymaga, że skarżąca składając odwołanie działała osobiście, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Przy rozbieżnych stanowiskach organów, jak i sądów administracyjnych, co do charakteru terminu określonego w § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego, skarżąca mogła nie mieć pewności odnośnie konieczności skorzystania z procedury uregulowanej w art. 58 k.p.a. Niewątpliwym jest, że płatności ekologiczne wypłacane są w ramach wspólnotowego jednolitego systemu wsparcia dla rolników, wobec czego określane w aktach poszczególnych państw członkowskich warunki materialnoprawne przyznania płatności (i odmowy jej przyznania) nie mogą naruszać zasad i celów wsparcia określanych na poziomie wspólnotowym. Przy czym uszczegółowienie warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "rolnictwo ekologiczne" zostało oddane do kompetencji ustawodawcy krajowego, jednak w ramach tej swobody nie może on, bez wyraźnego upoważnienia, zmieniać zasad i warunków systemu wsparcia uregulowanych w aktach wspólnotowych. Regulacja krajowa winna uwzględniać ograniczenia wynikające z wymogu proporcjonalności, niezbędności i efektywności przewidzianych środków. Wskazać należy, iż w świetle regulacji unijnej (art. 63 rozporządzenia 1306/2013) nie budzi wątpliwości, że niespełnienie kryteriów kwalifikowalności skutkuje odmową przyznania wsparcia lub żądania zwrotu płatności nienależnie przyznanej. Natomiast w przypadku uchybienie wymogu formalnego określonego w § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego przez nieprzedłożenie zaświadczenia, o którym mowa ust. 9 pkt 1, które nie wpływa na sposób realizacji celów systemu wsparcia, regulacja unijna skutków wyżej wskazanych nie przewiduje. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, brak dołączenia do wniosku o przyznanie płatności ekologicznej w przewidzianym terminie zaświadczenia Dolnośląskiego Związku Hodowców Koni o ilości posiadanych zwierząt zgłoszonych do rejestru koniowatych, winien być oceniony przez organ przy uwzględnieniu systemu konsekwencji i sankcji uregulowanych w Rozporządzeniu 1306/2013, jak również w rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48 z dnia 2014.06.20), gdzie uregulowane zostały między innymi skutki uchybienia przez rolnika terminów składania dokumentów (wniosków o wsparcie, dokumentów, umów oraz innych deklaracji), których podstawową formą jest procentowe zmniejszenie płatności za każdy dzień roboczy. Bez uszczerbku dla jakichkolwiek szczególnych środków wprowadzanych przez państwa członkowskie odnośnie do konieczności składania dokumentów uzupełniających w należytym terminie, aby umożliwić planowanie oraz przeprowadzenie skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również do wniosków o wsparcie, dokumentów, umów oraz innych deklaracji, które należy przedstawić właściwym organom, jeśli takie wnioski o wsparcie, dokumenty, umowy lub deklaracje stanowią o kwalifikowalności do danej pomocy lub wsparcia. W tym przypadku zmniejszenie płatności będzie dotyczyło kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy lub wsparcia. Jeśli takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia (art. 13 rozporządzenia nr 640/2014). W ocenie składu orzekającego wskazana przez WSA regulacja daje podstawę do stwierdzenia, że w sytuacji, gdy nie zostaną zakwestionowane materialnoprawne warunki płatności, konsekwencje pozostałych uchybień są miarkowane, co świadczy o działaniu zasady proporcjonalności i efektywności. Skutki poszczególnych uchybień, w tym przy realizacji zobowiązań podejmowanych przy produkcji ekologicznej, zostały w zależności od charakteru i wagi zróżnicowane: począwszy od możliwości uwolnienia się od ich skutków na zasadach wskazanych właśnie w art. 64 rozporządzenia 1306/2013 w przypadkach siły wyższej lub innych, w których rolnik nie miał wpływu na powstanie uchybienia, poprzez zmniejszenia, zawieszenia, aż do całkowitej odmowy płatności (którą w art. 35 rozporządzenia 6540/2014 przewidziano, o ile niespełnione zostały kryteria kwalifikowalności) i obowiązku zwrotu płatności otrzymanych. W przypadku, gdy skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że strona wypełniała materialnoprawne przesłanki warunkujące otrzymanie płatności, przyjęcie, iż uchybienie terminowi do dopełnienia formalnego warunku płatności uzasadnia całkowitą odmowę jej wypłaty jest niezgodne z wyżej wymienionymi przepisami i zasadą proporcjonalności oraz nie służy realizacji celów systemu wsparcia. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, co skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).