II SA/Gl 894/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J.W. i J.W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej też jako PINB) nakazał J. i J. W. oraz T.W. (dalej też jako skarżący) rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty – obiektu budowlanego o funkcji garażowo-gospodarczej, zlokalizowanej w L. przy ul. [...] na działce nr [...]. Ponieważ obowiązek ten nie został wykonany, upomnieniem z dnia 5 czerwca 2017 r. wezwano zobowiązanych do niezwłocznego jego wykonania wskazując, iż niewykonanie obowiązku spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Upomnienia doręczono w dniu 6 czerwca 2017 r. W dniu [...] PINB sporządził tytuły wykonawcze, które skarżącym zostały doręczone w dniu 17 listopada 2017 r. Następnie PINB postanowieniem z 15 grudnia 2017 r., znak: PINB 3151.1.2017, nałożył na J. i J. W. oraz T. W. jako zobowiązanych, grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł. Po rozpoznaniu wniesionego na to postanowienie przez skarżących zażalenia zostało ono uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia PINB postanowieniem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej jako ŚWINB) z dnia [...] z obowiązkiem wyjaśnienia podstawy solidarnej odpowiedzialności skarżących. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB wydanym na podstawie art. 122, art. 17 § 1, art. 18 i art. 20 § 1 pkt 4 w zw. z art. 121 oraz art. 64a § 1 pkt 1 w zw. z art. 64c § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie Dz. U z 2018 r. poz. 1314 ze zm., zwanej dalej ustawą lub u.p.e.a.), postanowieniem z [...] znak: [...] nałożył na J. i J. małżonków W. jako odpowiadających solidarnie, grzywnę w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tym tytule wykonawczym i decyzji PINB w L. z [...] znak: [...] W zażaleniu na to postanowienie reprezentowani przez pełnomocnika J. i J. W. wnieśli o prolongatę terminu do 31 sierpnia 2018 r. na wykonanie rozbiórki wiaty i jej ponownego montażu oraz o odstąpienie od nakładania grzywny, która jest bezzasadna w sytuacji gdy zobowiązani sami zadeklarowali wykonanie rozbiórki. W uzasadnieniu podnieśli zarzuty co do zasadności wydania objętej postępowaniem decyzji PINB w przedmiocie nakazu rozbiórki, uznając ją za niezasadną. ŚWINB zażalenia tego nie uwzględnił i zaskarżonym postanowieniem z dnia[...] . nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa oraz art. 119 § 1, art. 121 i art. 122 § 1 pkt 2 u.p.e.a. postanowienie organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego orzeczenia, po przytoczeniu treści art. 6 § 1, 77 § 1 i § 2, art. 1a pkt 126 i art. 15 § 1 u.p.e.a. organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na charakter egzekwowanego obowiązku organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania tylko jednego z dwóch środków egzekucyjnych, tj. grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji karnej, ale jest rodzajem przymusu, mającym na celu skłonienie zobowiązanego poprzez zastosowanie dolegliwości finansowej do doprowadzenia do wykonania przez niego obowiązku własnymi środkami i w konsekwencji uniknięcia obciążenia kosztami wykonania zastępczego. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożona, a nieuiszczona lub nieściągnięta grzywna albo jej część podlega umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia nakładana na podstawie art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma charakter uznaniowy, a jej górne granice są ustalone przepisami ustawy. Zgodnie z art. 121 § 2 ustawy nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, z wyłączeniem przypadku unormowanego w art. 121 § 5, dotyczącego obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, który w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Skoro w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że pomimo upomnienia skarżący nie wykonali obciążającego ich obowiązku, to nałożenie na nich grzywny w celu przymuszenia jego wykonania nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zasadność podjęcia przez organ pierwszej instancji czynności egzekucyjnych wynika bezpośrednio z akt sprawy, jak również z twierdzeń skarżących i ich pełnomocnika. Nałożony ostateczną decyzją administracyjną obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego nie został bowiem wykonany. Organ pierwszej instancji zaskarżonym postanowieniem nie wymierzył przy tym grzywny w celu przymuszenia w jej maksymalnej dopuszczalnej wysokości przewidzianej w art. 121 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ustalając jej wysokość na 5.000 zł. Mając na względzie fakt, że egzekucja dotyczy spełnienia przez skarżących obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego i grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, jej wysokość należy uznać za prawidłową. Kwota 5.000 zł ma bowiem wywrzeć odpowiedni skutek w postaci wykonania nałożonego obowiązku. Nie ma przy tym podstaw by uzależniać wysokość nakładanej grzywny od możliwości zarobkowych, czy też sytuacji materialnej lub zdrowotnej zobowiązanych. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie ŚWINB z dnia [...] reprezentowani przez pełnomocnika J. i J. małżonkowie W. wnieśli o odstąpienie od nakładania na nich grzywny. Zarzucili, że grzywna została nałożona nieprawidłowo w odniesieniu do posiadanych udziałów we współwłasności nieruchomości (J. i J. W. są współwłaścicielami w ¾ części, a T. W. w ¼ części), jej nałożenie jest niesprawiedliwe, a jej kwota "niewspółmiernie" wysoka. Sformułowali też szereg zarzutów pod adresem postępowania zakończonego wydaniem obciążającego ich nakazu rozbiórki wiaty. Zdaniem skarżących nałożona grzywna "jest narzędziem w celu rozstrzygnięcia sporu sąsiedzkiego i "nie służy sprawiedliwości", a zaskarżone postanowienie narusza liczne przepisy Konstytucji RP". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując co do zasady stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ono kontroli Sądu zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W postępowaniu egzekucyjnym organy orzekające nie były zatem uprawnione do badania zarzutów skarżących w przedmiocie zasadności nałożonego na nich prawomocną decyzją PINB w L. z dnia [...] obowiązku rozbiórki wiaty – "obiektu budowlanego o funkcji garażowo-gospodarczej" na działce nr [...] przy ul. [...] w L. Uprawnień takich nie posiada również Sąd przy rozpoznawaniu niniejszej skargi. Brak jest zatem możliwości badania m.in. motywów jakimi kierował się organ nadzoru budowlanego przy wydawaniu nakazu rozbiórki. Nie zostało też podniesione aby określenie w tytule wykonawczym egzekwowanego obowiązku nastąpiło niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z tej decyzji (co i tak mogłoby być jedynie przedmiotem zarzutu – art. 33 pkt 3 u.p.e.a.). Skoro jednocześnie nie ulega wątpliwości i nie jest przez skarżących kwestionowane, że pomimo skierowanego do nich upomnienia i wszczęcia egzekucji w oparciu o prawidłowo wystawiony i doręczony tytuł wykonawczy obciążającego ich zgodnie z tytułem wykonawczym obowiązku nie wykonali. Jak to zasadnie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, obowiązkiem organów egzekucyjnych było zastosowanie w takiej sytuacji w stosunku do skarżących środków przymusu do wykonania tego obowiązku. Zasadnie też przyjęły organy orzekające, że w odniesieniu do przedmiotu egzekucji w niniejszej sprawie mniej uciążliwym środkiem przymusu zmierzającym do realizacji objętego egzekucją obowiązku będzie grzywna w celu przymuszenia (wykonanie zastępcze skutkowałoby bowiem niewątpliwie większym obciążeniem finansowym skarżącego). Ponieważ zgodnie z treścią art. 21 § 4 ustawy w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, to jej kwota powinna być na tyle wysoka aby stanowiła wystarczającą dolegliwość finansową dla zobowiązanego, skłaniającą do wykonania obciążającego go obowiązku. Taką funkcję powinna spełnić też zdaniem Sądu w odniesieniu do skarżących grzywna w kwocie 5.000 zł. Kwota ta nie może być też uznana za wygórowaną gdy zważy się, że zgodnie z treścią art. 121 § 2 u.p.e.a. jej górna granica wynosi 10.000 zł, oraz gdy wysokość grzywny ma skłonić skarżących do wykonania własnymi środkami obciążającego ich obowiązku, co w konsekwencji pozwoli im uniknąć obciążenia ich kosztami wykonania zastępczego. Z obowiązujących przepisów nie wynika przy tym aby wysokość nakładanej grzywny miała być proporcjonalna do udziałów poszczególnych zobowiązanych we współwłasności nieruchomości lub obiektu będącego przedmiotem egzekucji, co zdają się twierdzić skarżący, ani do ich dochodów lub majątku. W tym względzie należy podnieść (co zostało też zaakcentowane w zaskarżonej decyzji), że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożona, a nieuiszczona lub nieściągnięta grzywna albo jej część podlega umorzeniu na wniosek zobowiązanych. Skoro jednocześnie postanowienie o nałożeniu na skarżących grzywny w celu przymuszenia spełnia wymogi o jakich mowa w art. 122 § 2 ustawy to skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). ec