II SA/Ke 21/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019r. sprawy ze skargi B.P i W.P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 5 listopada 2018r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. Sygn. akt II SA/Ke [...] UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 5 listopada 2018 r. [...] Wojewoda (dalej też jako "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania W. P. i B. P., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 18 września 2018 r. znak: [...] odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej w S. obręb 0003, oznaczonej w dacie nabycia na rzecz Skarbu Państwa jako działki nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 22547 m2. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia 17 października 1980 r. znak: [...] Naczelnik Miasta S. wyraził zgodę na nieodpłatne zrzeczenie się przez W. i B. małż. Podolskich na rzecz Skarbu Państwa - Urzędu Miejskiego w S. w formie aktu notarialnego prawa własności nieruchomości, składającej się z działek oznaczonych numerami [...], [...], [...] i [...], o łącznej powierzchni 22547 m2. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia 18 sierpnia 1980 r. skarżący wystąpili do Naczelnika Miasta S. o wyrażenie zgody na nieodpłatne zrzeczenie się na rzecz Państwa prawa własności nieruchomości. Aktem notarialnym z dnia 23 października 1980 r., Rep. A nr [...] W. P., działający w imieniu własnym i żony B. P., zrzekł się własności nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne, oznaczonej na planie nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 2,2547 ha. Wnioskiem z dnia 15 grudnia 2017 r. (uzupełnionym pismem z dnia 2 stycznia 2018 r.) W. P., wystąpił do Starosty [...] o zwrot nieruchomości ciągnącej się od Al. [...] aż do ulicy [...] o pow. 22547 m2 oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Jak ustalił organ I instancji, obecnie w ewidencji gruntów i budynków Miasta S., działce nr [...] odpowiada działka nr [...] o pow. 1,3143 ha, działce nr [...] odpowiada działka nr [...] o pow. 0,0111 ha i część działek nr [...] o pow. 0,0104 ha i nr [...] o pow. 0,1488 ha, działce nr [...] odpowiadają działki nr [...] o pow. 0,0069 ha i nr [...] o pow. 0,0574 ha, natomiast działce nr [...] odpowiadają działki nr [...] o pow. 0,0463 ha, nr [...] o pow. 0,0800 ha, nr [...] o pow. 0,0941 ha, nr [...] o pow. 0,0812 ha, nr [...] o pow. 0,0809 ha, nr [...] o pow. 0,0627 ha, nr [...] o pow. 0,0587 ha, nr [...] o pow. 0,0080 ha, nr [...] o pow. 0,0904 ha, nr [...] o pow. 0,0084 ha, nr [...] o pow. 0,0110 ha i część działek nr [...] o pow.1,3759 ha, nr [...] o pow. 0,0547 ha, nr [...] o pow. 0,0733 ha, nr [...] o pow. 0,0818 ha i nr [...] o pow. 0,0690 ha. Organ I instancji postanowieniem z dnia 28 lutego 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu ww. nieruchomości, jednak organ odwoławczy postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2018 r. uchylił to postanowienie Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku ponownego rozpoznawania wniosku organ I instancji poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu ww. nieruchomości, a następnie postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2018 r. zwrócił W. P. jego wniosek z dnia 15 grudnia 2017 r. w części dotyczącej zapłaty równowartości przedmiotowej nieruchomości wskazując, że właściwy w sprawie jest Sąd Rejonowy w S. Wydział I Cywilny. Kolejno zaś decyzją z dnia 18 września 2018 r. Starosta [...] odmówił zwrotu wskazanej wnioskiem nieruchomości, podnosząc w uzasadnieniu, że została ona zbyta na podstawie aktu notarialnego z dnia 23 października 1980 r., Rep. A Nr [...], zgodnie z którym W. P. - działający w imieniu własnym i żony B. P. - zrzekł się własności nieruchomości. Organ I instancji poinformował, że w takim przypadku ww. działek nie można traktować jako nieruchomości wywłaszczonej. W związku zaś z odwołaniem wywiedzionym prze W. i B. małż. Podolskich, Wojewoda wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 121 ze zm.), zwanej dalej w decyzji jako “ugn", a rozstrzygnięcie organu I instancji znajduje uzasadnienie w przepisach tej ustawy oraz w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Organ odwoławczy wyjaśnił bowiem, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przysługuje poprzedniemu właścicielowi albo jego spadkobiercy. Przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach i trybie określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami, określają art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ugn. Artykuł 136 ust. 3 ugn stanowi, że zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona lub jej część, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, natomiast zgodnie z ust. 4 tego artykułu postanowienia przepisu stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zawartej stosownie do art. 113 ust. 3 ugn, a więc części nieruchomości, która nie została objęta wywłaszczeniem, a nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Art. 216 ust. 1 ugn rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw wymienionych w tym właśnie przepisie oraz przejętych na rzecz określonych podmiotów (państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej) i na potrzeby Tatrzańskiego Parku Narodowego. W niniejszej sprawie nieruchomość została przejęta aktem notarialnym z dnia 23 października 1980 r. Rep. A nr [...], a zatem nabycie miało charakter cywilny. Potwierdzeniem cywilnego charakteru przejęcia przedmiotowej nieruchomości jest decyzja Naczelnika Miasta S. z dnia 17 października 1980 r. znak: [...], wydana na podstawie art. 179 § 1 i 2 Kodeku cywilnego. Zgodnie z art. 179 k.c. (w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia aktu notarialnego), jeżeli nieruchomość była przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel mógł wyzbyć się własności przez to, że się jej zrzekł. Zrzeczenie się wymagało formy aktu notarialnego i potrzebna była zgoda właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej. Nieruchomość, której własności właściciel się zrzekł, stawała się własnością państwową, a Skarb Państwa ponosił odpowiedzialność z nieruchomości za jej obciążenia. Artykuł ten, jak wskazał organ II instancji, utracił moc obowiązującą z dniem 15 lipca 2006 r., na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 marca 2005 r. sygn. K [...]. Obecnie możliwe jest jedynie dokonanie darowizny na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, wyłącznie w formie aktu notarialnego. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i pojęcia "nieruchomości wywłaszczonej", słusznie wskazał organ I instancji, że taki tryb przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa jak w sprawie niniejszej nie może być utożsamiany z wywłaszczeniem. Stosownie do art. 216 ugn, przepisy rozdziału 6 działu III dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule. Brak jest jednak w nim wskazania uprawniającego do stosowania tej reglacji w odniesieniu do nieruchomości nabytych w trybie przepisu art. 179 Kodeksu cywilnego. Organ odwoławczy wskazał, że art. 216 ugn stanowi normę o charakterze szczególnym, nie podlegającą interpretacji rozszerzającej, bowiem zawarte w nim wyliczenie ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. W ocenie Wojewody, brak przedmiotowego trybu przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa wśród ustaw wymienionych w art. 216 ust. 1 ugn powoduje, że nie ma podstaw prawnych umożliwiających orzeczenie o zwrocie nieruchomości. Powyższe skutkuje koniecznością wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, o czym prawidłowo orzekł organ I instancji. Odnosząc się do kwestii podniesionych przez skarżących odwołaniu, że przedmiotowe działki przeznaczone były w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cel publiczny tj. urządzenie stałego pracowniczego ogrodu działkowego, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie ma to wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości, w związku z realizacją celu publicznego, stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została wywłaszczona i podlega zwrotowi w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu odwoławczego z przepisu art. 216 ugn należy wyłączyć cywilnoprawne umowy nabycia nieruchomości, które nie zostały zawarte przez Skarb Państwa lub gminę na tzw. przedpolu postępowania wywłaszczeniowego, a więc w warunkach realnego zagrożenia wywłaszczeniem, w związku z zamiarem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w razie bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że skoro przedmiotowy tryb zbycia (zrzeczenie się nieruchomości w formie umowy cywilnej) nie mieści się w katalogu aktów prawnych wymienionych w art. 216 ugn, a tym samym nie mogą być zastosowane przepisy dotyczace zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, to brak jest podstaw do badania celu przejęcia oraz bezzasadne jest dokonywanie wyceny przejętej nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Wojewody wywiedli W. P. i B. P., zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, a to: - art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie w sposób analogiczny w niniejszej sprawie, podczas gdy zachodziły ku temu przesłanki; - art. 216 ust. 1 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie w sposób analogiczny w niniejszej sprawie, podczas gdy zachodziły ku temu przesłanki; oraz naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy występowały przesłanki do jej uchylenia, - art. 7 k.p.a. w zw. z art 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy i nierozpatrzenie w przedmiotowej decyzji żądania wypłaty odszkodowania, co doprowadziło do nierozpatrzenia całości żądania, - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez działanie zmierzające do nierównego traktowania obywateli, w konsekwencji prowadzące do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów administracji. W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli, że na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji doszło do wydania postanowienia z dnia 27 sierpnia 2018 r., którym zwrócono wniosek w zakresie, w jakim skarżący domagali się zapłaty równowartości przekazanej nieruchomości. Powyższe postanowienie zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 23 października 2018 r., tym samym doszło do rozdzielenia żądania, a zaskarżona decyzja dotyczy jedynie zwrotu nieruchomości. Brak w niej rozstrzygnięcia o zapłacie równowartości nieruchomości pomimo, że ww. postanowienie organu I instancji zostało uchylone. Prowadzi to do naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i nierozpoznania w sposób wszechstronny i całościowy żądania skarżących. Strona zarzuciła, że organu obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, a to art. 136 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie w sposób analogiczny w niniejszej sprawie. Plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał bowiem utworzenie w tamtym czasie, na części niezabudowanej przedmiotowego gospodarstwa rolnego, stałych pracowniczych ogródków działkowych. Tym samym niemożliwe było podzielenie działki i zmiana jej przeznaczenia, a w konsekwencji sprzedaż, zaś w zasadzie pewne było jej wywłaszczenie w realiach przeznaczenia zgodnego z planem zagospodarowania. Zatem działanie skarżących zainicjowało w rzeczywistości procedurę wywłaszczenia, przyspieszyło ją i nosiło znamiona ugody w sprawie wywłaszczenia. Z tego powodu zasadne było zastosowanie przepisów o wywłaszczeniu w sposób odpowiedni. Czynność należy bowiem ocenić nie przez pryzmat jej nazwy, ale rzeczywistych skutków. Skutkiem natomiast dokonania tej czynności było przekazanie nieruchomości Skarbowi Państwa do realizacji określonego celu gospodarczego, który ostatecznie nie został zrealizowany. Nieruchomość została przez władze miasta podzielona, zmieniono plan zagospodarowania i częściowo została odsprzedana prywatnemu inwestorowi. Zatem słusznym jest żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a w przypadku, kiedy jest to niemożliwe, żądanie odszkodowania, gdyż nie zostało ono wcześniej przyznane, stosownie do przepisów dotyczących uwłaszczenia. Skarżący podnieśli, że charakter dokonanej czynności, który można kwalifikować de facto jako ugodę w sprawie o wywłaszczenie, nakazuje zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym także przewiduje możliwość ubiegania się o zwrot nieruchomości. O tym bowiem jest mowa w art 216 ust. 1 tej ustawy. Ponadto, zwrot może dotyczyć nieruchomości wywłaszczonych na podstawie różnych ustaw. Sytuacja, w której organ przewiduje możliwość zwrotu lub wypłaty odszkodowania tylko niektórym podmiotom w zależności tylko i wyłącznie od podstawy prawnej nabycia nieruchomości, podczas gdy okoliczności temu towarzyszące i osiągnięte tym cele są takie same, prowadzi do nierównego traktowania obywateli. Zarówno w przypadku decyzji o wywłaszczeniu, jak i ugody zawartej w postępowaniu wywłaszczeniowym oraz w przypadku zrzeczenia się nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa mamy do czynienia z tym samym skutkiem - dotychczasowy właściciel traci swoją własność, nabywa ją Skarb Państwa, celem realizacji określonego celu gospodarczego. Nie można zatem przyjmować, tym bardziej w sytuacji, w której prędzej czy później do wywłaszczenia by doszło, że skarżący (w przeciwieństwie do innych podmiotów) nie mają żadnych praw do rekompensaty z powodu utraconego mienia. Takie postępowanie jest sprzeczne nie tylko z ustawą, ale i z zasadami współżycia. Prowadzi też do utraty zaufania do organów administracji, a zatem narusza art 8 § 1 k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2019 r. uczestnik postępowania - G. S., reprezentowana przez Prezydenta Miasta S., przyłączając się do stanowiska Wojewody, wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że umowne nabycie nieruchomości bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości, w związku z realizacją celu publicznego, stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta zastała wywłaszczona i podlega zwrotowi w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W katalogu ustaw wymienionych w art. 216 ust. 1 ww. ustawy brak jest wymienionego zrzeczenia się własności nieruchomości uregulowanego wówczas w art. 179 k.c., co skutkuje tym, że nie ma podstaw prawnych umożliwiających zwrot nieruchomości na rzecz skarżących. Zdaniem tej strony, podanie skarżących nie mogło być pozytywnie rozpatrzone w trybie art. 138 k.p.a., a wszystkie decyzje wydane kolejno w sprawie odpowiadają prawu i słusznie powinny pozostać w obrocie prawnym. Na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, natomiast uczestnik H. W. nie zajął stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga B. i W. małż. Podolskich nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem rozpoznania organów administracji orzekających w niniejszej sprawie był wniosek W. P. z dnia 15 grudnia 2017 r., w którym skarżący zwrócił się do Starosty [...] o zwrot nieodpłatnie przekazanej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w S. o pow. 22547 m2, ówcześnie - jak ustaliły organy - stanowiącej działki nr [...], [...], [...] i [...]. Prawa własności powyższej nieruchomości skarżący zrzekli się w trybie art. 179 k.c. Zawarcie aktu notarialnego zawierającego oświadczenie o zrzeczeniu się nieruchomości poprzedziło wydanie decyzji przez Naczelnika Miasta S. w dniu 17 października 1980 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na nieodpłatne zrzeczenie się własności przez W. i B. małżonków P., zamieszkałych w K., na rzecz Skarbu Państwa - Urzędu Miejskiego w S. prawa własności nieruchomości składającej się z wyżej wskazanych działek. W uzasadnieniu ww. decyzji Naczelnika Miasta S. wskazano, że została wydana na wniosek W. i B. małż. Podolskich z dnia 18 sierpnia 1980 r. o wyrażenie zgody na nieodpłatne zrzeczenie się na rzecz Państwa prawa własności ww. nieruchomości. Z kolei w akcie notarialnym z dnia 23 października 1980 r. nr Rep. [...] zawierającym "Oświadczenie o zrzeczeniu się nieruchomości" stwierdzono, że stawający W. P. - działający osobiście i w imieniu żony B. P. - okazał decyzję Naczelnika Miasta S. z dnia 17 października 1980 r. Decyzja Naczelnika Miasta S. wydana została na podstawie art. 179 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego i art. 104 k.p.a. Zgodnie z art. 179 § 1 k.c. (ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r., obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 z późn. zm. - dalej jako "k.c."), w brzmieniu obowiązującym w dacie zrzeczenia się własności nieruchomości przez skarżących, jeżeli nieruchomość jest przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel może wyzbyć się własności przez to, że się jej zrzeknie. Zrzeczenie się wymaga formy aktu notarialnego. Do zrzeczenia się własności nieruchomości potrzebna jest zgoda właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej. Nieruchomość, której własności właściciel się zrzekł, staje się własnością państwową. Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność z nieruchomości za jej obciążenia. Jeżeli w chwili zrzeczenia się własności nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa w stosunku do niej ustawowe prawo pierwokupu, odpowiedzialność ta ogranicza się do sumy, która należałaby się zrzekającemu w razie wykonania prawa pierwokupu (art. 179 § 2 k.c.). Nie może zatem budzić żadnych wątpliwości w okolicznościach tej sprawy, że do przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności wnioskowanej do zwrotu nieruchomości przez skarżących doszło w trybie art. 179 k.c. Problematykę zwrotu nieruchomości regulują z kolei przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z mocy art. 136 ust. 3 u.g.n. instytucja zwrotu nieruchomości ma zatem zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK [...], lex nr 1665689). Wywłaszczenie nieruchomości polega zaś na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ust. 2 u.g.n.). W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że przez termin "nieruchomość wywłaszczona" należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., SK [...], publ. OTK-A [...]/175). W świetle treści decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia 17 października 1980 r. i aktu notarialnego z dnia 23 października 1980 r. stwierdzić należy, że Skarb Państwa nie nabył prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze wyżej przedstawionej instytucji wywłaszczenia, a zatem podstawą żądania zwrotu wnioskowanej nieruchomości nie może być art. 136 u.g.n. Zakres przedmiotowy nieruchomości podlegających zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w art. 136 i nast. u.g.n. rozszerzony został w art. 216 u.g.n. Stosownie do art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Na mocy art. 216 ust. 2 pkt 1-3 u.g.n. Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172); art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31); ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.). Przepis art. 216 u.g.n. nakazuje stosować przepisy rozdziału 6 działu III ustawy do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub gminę na podstawie enumeratywnie wyliczonych w tym przepisie ustaw, a nawet przepisów poszczególnych ustaw. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, z mocy art. 216 u.g.n. zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. zostało rozszerzone na nieruchomości »przejęte lub nabyte« na podstawie wskazanych w tym przepisie aktów normatywnych. Niedopuszczalne jest jednak, aby w drodze wykładni sądowej rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. (por. cyt. wyżej wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r.). Wśród przypadków wymienionych w art. 216 u.g.n. ustawodawca nie umieścił takiego, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a mianowicie dobrowolnego zrzeczenia się prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie aktu notarialnego, w trybie art. 179 k.c. Mając zatem na względzie, że art. 216 u.g.n. nie przewiduje zastosowania przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości przekazanych nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 179 k.c., a możliwość rozszerzającej jego wykładni jest wyłączona, właściwie organy uznały, że nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. W niniejszej sprawie przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w drodze jednostronnej czynności cywilnoprawnej zrzeczenia się prawa własności dokonanej na podstawie art. 179 k.c. Analiza stanu prawnego obowiązującego w dacie dokonania tej czynności, w szczególności zaś rozwiązań zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym w art. 6 tej ustawy, wskazuje, że zgodnie z ówczesnymi procedurami nabycie nieruchomości na cele określone w wywłaszczeniu mogło nastąpić bądź na podstawie odpłatnej umowy nabycia własności nieruchomości zawartej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego (lub w jego trakcie) albo w postępowaniu wywłaszczeniowym. Przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie przewidywały wprost takiego sposobu jak jednostronne zrzeczenie się prawa własności nieruchomości. Decyzja z dnia 17 października 1980 r. (ani akt notarialny z dnia 23 października 2018 r.) nie jest decyzją wywłaszczeniową, o której mowa w art. 136 u.g.n. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego nie wynika także, aby przedmiotowa nieruchomość na podstawie jakiejkolwiek decyzji wywłaszczeniowej lub innego aktu prawnego wymienionego w art. 216 u.g.n. została przez Skarb Państwa przejęta lub nabyta. Nie ma zatem przesłanek do realizacji żądania na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami stosowanych w drodze analogii w obawie o naruszenie zasady równości obywateli, na jaką powołuje się strona w skardze. Zastosowanie analogii w prawie administracyjnym materialnym - a do tego prowadziło by przyjęcie stanowiska skarżącej - objęte jest bezwzględnym zakazem, a zakaz ten ma oparcie w konstytucyjnych zasadach praworządności i legalności (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r. r. II OSK [...], Lex nr 2360161; postanowienie NSA z 28 sierpnia 2018 r. II OW [...], Lex nr 2556511). Te z kolei nakładają na organy władzy publicznej obowiązek działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, co w równym stopniu dotyczy zarówno nakładania obowiązków, jak i ustalania praw, a także działania w ramach odpowiednio ustanowionej kompetencji. Obowiązywanie zakazu stosowania analogii w prawie administracyjnym jest poza tym - jak wskazuje się w orzecznictwie - łączone z bezwzględnie wiążącym charakterem norm, które składają się na tę gałąź prawa. W prawie administracyjnym nie można bowiem zakładać istnienia luk, których likwidowanie w drodze analogii doprowadziłoby do akceptowania zasady nie mającej zastosowania w prawie administracyjnym, że wolno wszystko co nie jest zakazane (por. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r. II GSK [...], Lex nr 596795). Wynik kontroli zaskarżonej decyzji jako zgodnej z prawem nie mógł również zmienić argument skarżących, że w uzasadnieniu decyzji Naczelnika Miasta S. organ zapewnił, iż nieruchomość zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego leży na terenie przeznaczonym na cel publiczny tj. na stałe pracownicze ogródki działkowe i cel ten może być niezwłocznie zrealizowany. Należy bowiem wyraźnie podkreślić, że skarżący w piśmie procesowym z dnia 27 lipca 2018r. (k. 59 akt administracyjnych) wprost wyjaśnili, jakie były powody zrzeczenia się przez nich własności przedmiotowej nieruchomości. Wskazali oni, że w związku z przeprowadzką całej rodziny do K. koniecznym stało się pozbycie nieruchomości w S., a największy kłopot sprawiała nieruchomość położona przy Al. [...]. Stanowiła ona bowiem gospodarstwo rolne, które mogło być sprzedane tylko osobie z uprawnieniami rolniczymi, a nie było chętnych osób do wydzierżawienia tej nieruchomości, zaś plan miejscowy wykluczał podziałek tych działek i zmianę ich przeznaczenia – na budowlane. Z kolei skarżący musieli ponosić koszty nie tylko opłat i podatków, ale także ochrony budynków. Dlatego podjęli decyzję o przekazaniu darowizną pola ornego na rzecz Skarbu Państwa. Jak nadto wyjaśnili, w związku z uzasadnieniem decyzji Naczelnika Miasta S. czekała ich w przyszłości procedura wywłaszczeniowa, choć nie było wiadomo, kiedy ona nastąpi. Wynika z tych wyjaśnień zatem, że decyzję o nieodpłatnym zrzeczeniu się nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa skarżący nie podjęli w związku z jakimkolwiek postępowaniem skutkującym wywłaszczeniem nieruchomości, ale wyłącznie w związku ze zmianą miejsca zamieszkania ich i ich rodziny. Z kolei Skarb Państwa przejął odpowiedzialność z nieruchomości za jej obciążenia. Konieczność znoszenia ujemnych konsekwencji związanych z prawem własności nieruchomości mogła zaś być powodem, dla którego Naczelnik Miasta S. powołał się na przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości, której dotyczyła wyrażona w tej decyzji zgoda. W każdym razie ta część uzasadnienia decyzji z dnia 17 października 1980 r., jak również treść aktu notarialnego, nie wskazują na jakiekolwiek toczące się bądź nawet na inicjowane przez organy ówczesnej administracji państwowej postępowanie związane z jakimkolwiek trybem przewidzianym w przepisach wówczas obowiązujących, który wiązałby się z wywłaszczeniem nieruchomości. Późniejsza zaś utrata mocy art. 179 k.c. z dniem 15 lipca 2006 r. na skutek Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie K [...] pozostaje bez wpływu na ważność i skuteczność zrzeczenia się własności nieruchomości za zgodą właściwego organu wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 179 k.c. (zob. wyrok SN z dnia 11 lipca 2011 r., sygn. akt IV CSK [...], Lex nr 1616668). Zauważyć należy ponadto, że skarżącym jako adresatom decyzji Naczelnika Miasta S. przysługiwało odwołanie od tej decyzji na wypadek, gdyby jej treść była niezgodna ze stanem rzeczywistym, o czym zostali pouczeni w decyzji. Nadto na gruncie prawa cywilnego przysługiwało skarżącym prawo kwestionowania ważności lub skuteczności oświadczenia woli złożonego przez W. P. sporządzonego w formie aktu notarialnego, gdyby było ono obarczone jakąkolwiek wadą oświadczenia woli. O skorzystaniu z powyższych środków prawnych brak jest dowodów w aktach sprawy. W niniejszej sprawie, w której organy orzekały w przedmiocie zwrotu nieruchomości, nie mogły odnieść również zmierzonego skutku zarzuty strony skarżącej dotyczące prawidłowości postępowania w przedmiocie zapłaty równowartości nieruchomości, której dotyczyła czynność nieodpłatnego zrzeczenia się prawa własności dokonana zgodnie z art. 179 k.c. Postępowania te toczą się odrębnie, a stronie przysługują wobec tego odrębne środki odwoławcze w tych postępowaniach. Strona ma zatem środki prawne, by sprawdzić legalność podejmowanych również w tamtej sprawie aktów administracyjnych. Z podanych wyżej przyczyn wszystkie zarzuty podniesione w skardze okazały się być chybione. Sąd nie znalazł także z urzędu podstaw do uwzględnienia skargi, dlatego na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.