IV SA/Po 1242/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianego do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...] położonych w P. przy ul. [...]. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] stycznia 2018r. Prezydent Miasta P. wydal na rzecz inwestora decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...] i [...], położonych w P. przy ulicy [...]. Z treścią tej decyzji nie zgodził się A. S., który w przepisanym terminie wniósł odwołanie. W złożonym odwołaniu reprezentujący Skarżącego radca prawny podniósł, że A. S. pozbawiony został możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji, bowiem nie doręczono mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ani o jego zakończeniu, ale doręczono mu dopiero zaskarżoną decyzję. Skarżący, w jego ocenie, został pozbawiony możliwości skutecznego kwestionowania zapisów decyzji ustalającej warunki zabudowy, w tym także możliwości zbadania prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej i wyznaczenia parametrów dla nowej zabudowy. Kolegium po rozpoznaniu odwołania orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej wskazując, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj.: 1) co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, 5) decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi. Wskazano, że wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 nr 164, poz. 1588 – dalej jako: Rozporządzenie). Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja organu I instancji spełnia warunki przepisów prawa materialnego. Organ pierwszej instancji ustalając warunki zabudowy na rzecz inwestora prawidłowo stwierdził, iż planowana inwestycja wypełnia w całości dyspozycję przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem możliwe stało się ustalenie warunków zabudowy na jego rzecz. Podkreślono, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie administracyjne, w wyniku którego zgromadził materiał dowodowy pozwalający na ustalenie warunków zabudowy. Cechy nowej zabudowy określone zostały zgodnie z wymogami prawa . W dalszej kolejności wskazano, że zgodnie z uregulowaniami § 3 Rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych w art. 61 ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.Obszar analizowany powinien być wyznaczony na kopii mapy zasadniczej lub na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1 : 500 lub 1 : 1000, w odniesieniu do inwestycji liniowych w skali 1 : 2000. Wyniki tej analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( § 9 ust. 2 Rozporządzenia). Kolegium wskazało, że w przedłożonych aktach sprawy znajduje się kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000, która zawiera aktualny stan zagospodarowania obszaru analizowanego. Wskazano, że obszar analizowany został wykreślony w odległości 333m od granic terenu objętego wnioskiem i jest to obszar wystarczający dla przeprowadzenia na nim analizy urbanistycznej. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego określony jest w § 3 ust. 2 Rozporządzenia i w badanej sprawie organ wyznaczył obszar analizowany w sposób prawidłowy. Wyznaczony w tej sprawie obszar analizowany obejmuje zespół zabudowy tworzący pewną urbanistyczną całość, umożliwia przeprowadzenie na nim analizy urbanistycznej i określenie warunków umożliwiających ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wskazano, że obszar analizowany zabudowany jest budynkami i obiektami przemysłowymi, usługowymi, magazynowymi, a także obejmuje mieszkalnictwo wielorodzinne. Szczegółowo wskazano, że zabudowa w badanym obszarze położona jest pomiędzy ulicami N. , L. , W. i [...], a nieliczne zabudowane działki znajdują się także w południowo- wschodniej części badanego obszaru - po południowej stronie ulicy [...], w obszarze tym znajdują się także tereny ogrodów działkowych i tereny oczyszczalni ścieków. W badanym obszarze występuje zatem zabudowa usługowa (w tym handlowa i biurowa), przemysłowa i magazynowa, jednak - jak wskazano - obserwuje się wyraźną tendencję do przekształcenia ich w zabudowę mieszkaniową zwłaszcza zabudowę budynkami wielorodzinnymi. Zabudowa usługowa występuje w badanym obszarze, jako wielkopowierzchniowe budynki handlowe - T. , B. R. W., budynki biurowe wzdłuż ulicy [...] oraz budynki usługowo- przemysłowe przy ulicy [...] i [...]. Zabudowa budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi występuje zaś na ulicy [...] (nr [...] a -e), ul. [...] nr [...] a - f, a także nieliczne budynki mieszkalne jednorodzinne przy ulicy [...]. W ocenie Kolegium planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy. mieszkaniowej wielorodzinnej. Ustalono, że budynki mieszkalne wielorodzinne usytuowane są w różnych odległościach od drogi publicznej, a dojazd do budynków odbywa się z dróg wewnętrznych na terenie inwestora. Z tego względu przyjęto, że możliwe jest zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu §4 ust. 4 Rozporządzenia, a ustalona linia zabudowy określona w badanej sprawie jest prawidłowa i dopuszczalna, zwłaszcza, że organ określił jej dokładne położenie względem działek sąsiednich. Ś. procent zabudowy w badanym obszarze wynosi 29%, dlatego możliwe było określenie tego wskaźnika, zgodnie z wnioskiem inwestora na 25%, Wskazano, że w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 46m (z uwzględnieniem 20% - 9,2 wynosi 55,2m), i zamyka się w przedziale od 10m do 106m. Jakkolwiek więc, określenie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej dla planowanego budynku na 73m nie stanowi kontynuacji średniego wskaźnika, to jednak możliwe było zastosowanie przepisu § 6 ust. 2 Rozporządzenia bowiem określona szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji nie przekracza szerokości elewacji frontowej budynku położonego najbliżej działki objętej wnioskiem - 95m - ul. [...] - 6b. W następnej kolejności wskazano, że w badanym obszarze budynki mieszkalne wielorodzinne posiadają od 1 do 9 kondygnacji nadziemnych i maksymalną wysokość 27,5m, średnia wysokość zabudowy wynosi 13m. Inwestor zaplanował budowę budynków 6 kondygnacyjnych o wysokości 18,5m jednak po przeprowadzeniu ponownego postępowania organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż w sprawie możliwe było zastosowanie przepisu § 7 ust. 4 Rozporządzenia z uwzględnieniem faktu, że najbliższa zabudowa - ul. [...] - 6b wynosi 25m, a przy ulicy [...] a-f wynosi 18m. Przy wyznaczeniu wysokości dla planowanej inwestycji odniesiono się do zabudowy przy ulicy [...] a -f. Dla planowanego budynku określono możliwość realizacji dachu płaskiego o kącie nachylenia 12° , co stanowi kontynuację parametru z obszaru analizowanego. Uznawszy decyzję pierwszoinstancyjną za prawidlową Kolegium orzekło o utrzymaniu jej w mocy. Reprezentowany przez radcę prawnego A. S. wniósł do sądu administracyjnego skargę na decyzję Kolegium domagając się jej uchylenia. W skardze podniesiono, że Skarżący pozbawiony został możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji, bowiem nie doręczono mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ani o jego zakończeniu, ale doręczono mu dopiero decyzję pierwszoinstancyjną. Skarżący, w jego ocenie, został pozbawiony możliwości skutecznego kwestionowania zapisów decyzji ustalającej warunki zabudowy, w tym także możliwości zbadania prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej i wyznaczenia parametrów dla nowej zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 – dalej jako: P.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając legalność zaskarżonej decyzji Kolegium Sąd nie stwierdził naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie jej, ani decyzji ją poprzedzającej. Podstawę prawna rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – aktualnie: Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017, poz. 1073 – aktualnie: Dz.U. z 2018, poz. 1945 – dalej jako: u.p.z.p) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako: Rozporządzenie). Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach Rozporządzenia. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506). W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. W aktach administracyjnych badanej sprawy znajduje się dokument analizy sporządzonej dnia 20 października 2017 r., szczegółowo opisujący parametry obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowanym (k. 45-50 akt adm.), wraz z jej częścią graficzną (k. 51 akt adm.). Niezależnie od analizy w aktach znajdują się również wyniki analizy (składające się z części tekstowej i graficznej) stanowiące załącznik do decyzji z dnia 26 stycznia 2018 r. (k.162-167 akt adm.). W myśl § 3 ust. 2 Rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza - na nim - analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki - co w niniejszej sprawie prawidłowo uczyniono. Badając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W okolicznościach badanej sprawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działek nr [...], [...], [...], [...]. Jak wynika z akt sprawy front stanowią leżące obok siebie działki ewidencyjne nr [...] i [...]. Fakt ten obrazuje załącznik graficzny (k.167 akt adm.). Co istotne, wskazana na Projekcie zagospodarowania terenu obsługa komunikacyjna działki budowlanej, przewidziana została dwoma zjazdami, przy czym jeden jest zlokalizowany w granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działką nr [...], a drugi zjazd jest zlokalizowany na działce nr [...]. Lokalizację zjazdów obrazuje Projekt zagospodarowania terenu (k.21 akt adm.). Obydwie działki ewidencyjne, tj. działka nr [...] i nr [...] są położone wzdłuż tej samej drogi wewnętrznej z której odbywać ma się obsługa komunikacyjna tej działki budowlanej. Teren drogi wewnętrznej łączącej działkę budowlaną z drogą publiczną oznaczono na Projekcie zagospodarowania działki granatową kratką i opisano "Połączenie z drogą publiczną" (k. 21 akt adm.). Ustalenie to jest o tyle istotne, że pojęcie działki budowlanej zdefiniowano w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. i z woli ustawodawcy pod pojęciem tym należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Nieruchomość natomiast może składać się z jednej lub kilku działek gruntu. Na podstawie § 2 ust. 5 Rozporządzenia przez front działki należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Kluczowe znaczenie w sprawie miało zatem wskazanie drogi z której odbywać się ma główny wjazd na działkę budowlaną, a ta okoliczność nie budzi żadnych wątpliwości. W okolicznościach badanej sprawie wjazd na działkę budowlaną ma odbywać się z jednej tylko drogi wewnętrznej. A zatem - drogą z której odbywać się ma główny wjazd na działkę - budowlaną jest wspomniana droga wewnętrzna, do której jak wynika z dokumentacji akt sprawy przylegają działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]. Front działki, o którym mowa w § 3 ust. 2 Rozporządzenia stanowi fragment działki budowlanej ("część działki budowlanej"), który przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Front działki budowlanej może – jak ma to miejsce w okolicznościach badanej sprawy – składać się z dwóch działek ewidencyjnych, a przez szerokość frontu działki należy wówczas rozumieć łączną szerokość frontu działek stanowiących teren inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r. sygn. II OSK 3075/14). Prawidłowo zatem w okolicznościach badanej sprawy szerokość frontu działki budowlanej ustalono jako łączną szerokość działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] na odcinku przyległym do drogi z której odbywać będzie się główny wjazd lub wejście na działkę. W kontekście - kwestionowanej w skardze - prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, należy zauważyć, że szerokość frontu działki budowlanej, na którą składa się – łączna szerokości frontów - dwóch działek ewidencyjnych w sposób jednoznaczny, precyzyjny i prawem przewidziany wskazano na mapie zasadniczej sporządzonej skali 1:1000 (k. 51 i k. 162 akt adm.). Jakkolwiek same mapy są identyczne, to naniesione przez organ I instancji oznaczenia na mapie znajdującej się na k. 51 akt adm. czynią ją bardziej czytelną w toku kontroli sądowoadministracyjnej. Szerokość przyległego do drogi frontu działek ewidencyjnych na odcinku pomiędzy granicą z działką ewidencyjną nr [...], a granicą z działka nr [...] (tj. działkami graniczącymi z działką budowlaną po obydwu jej stronach), wynosi 11cm. Dokładnie trzykrotność tej wartości stanowi promień, w którym w odległości równej od każdej z granic działki budowlanej wyrysowano granice obszaru analizowanego (k. 51 i k. 162 akt adm.). Jakkolwiek zatem w części tekstowej decyzji posłużono się nieprecyzyjnym zwrotem, co do długości szerokości frontu działki budowlanej, wskazując, że chodzi o odcinek ok. 111m (s. 6 uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej), to jego dokładna szerokość została udokumentowana na załączniku graficznym, i pozwala na weryfikację prawidłowości wytyczenia obszaru analizowanego. Obszar analizowany ponad wszelką wątpliwość został wytyczony prawidłowo. Ponieważ w skali 1:1000, 1 cm na mapie odpowiada 10m, to oznacza to, że stanowiący szerokość frontu działki budowlanej odcinek 11cm na tej mapie odpowiada w rzeczywistości 110m (a nie 111m, jak błędnie opisano tę odległość na mapie). Z kolei trzykrotność szerokości frontu w takiej sytuacji stanowi 330m, a nie jak napisano 333m. Taki też - jak wynika z mapy - tj. stanowiący 330m promień uwzględniono wytyczając obszar analizowany. Nie ulega zatem wątpliwości Sądu, że obszar analizowany został wytyczony prawidłowo (co dokumentują załączniki mapowe – k. 51 i 162 akt adm.), a jego nieprecyzyjny opis w tej sytuacji nie może zostać uznany za naruszenie prawa w stopniu mającym jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy i jak jest Sądowi wiadome również z urzędu, projekt decyzji został sporządzony przez osobę, która ma wymagane uprawnienia, mgr inż. arch. R. K.-S.. Przechodząc do oceny ustalonych w niniejszej sprawie warunków zabudowy wskazać należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to jest: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p., tzn. działka ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przechodząc do oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powtórzyć należy, iż celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na - konkretnym - obszarze. Żądaniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy objęto ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego na działkach o łącznej pow. 8544m˛ (k. 1 akt adm.). Oceniając kwestię kontynuacji funkcji podnieść należy, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa (handlowa i biurowa) oraz produkcyjna. Podkreślić trzeba, że ustalenia organów znajdują oparcie w materiale dowodowym (k. 49 akt adm.). Z powyższych względów nie może być mowy o sprzeczności planowanej zabudowy z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie Sąd nie ma również wątpliwości, co do prawidłowości - dokonanych w oparciu o Analizę ustaleń w zakresie wyznaczenia linii zabudowy, określenia szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu, czy też wysokości budynku i powierzchni zabudowy. Dokonując wspomnianej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej Sąd miał na uwadze ustalenia faktyczne i występujące bardzo wyraźne i bardzo silne zróżnicowanie zabudowy w obszarze analizowanym. Dlatego dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji szczególną uwagę należało zwrócić czy planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy już ukształtowanej, przyjmując za punkt odniesienia urbanistycznego teren znajdujący się najbliżej obszaru działki budowlanej objętej wnioskiem. Oś odniesienia urbanistycznego w tym przypadku stanowiła z jednej strony: istniejąca faktycznie droga stanowiąca kontynuację planowanej w celu obsługi spornej inwestycji drogi wewnętrznej oraz z drugiej strony: droga na działce [...] (k. 51 akt adm.). Analiza przedłożonej dokumentacji prowadzi do wniosku, że wskazane we wniosku inwestora zamierzenie inwestycyjne nawiązuje swoim charakterem do parametrów zabudowy zlokalizowanej wzdłuż działki stanowiącej kontynuację planowanej przez inwestora w niniejszej sprawie drogi wewnętrznej. Budynki zlokalizowane na dz. nr [...] i [...] (adres ul. [...], 6a, 6b, 6c, 6d, 6e) mają 9 kondygnacji i wysokość 25 m (k. 46 akt adm.). Są to budynki zlokalizowane w pasie działki stanowiącej kontynuację planowanej drogi wewnętrznej i położone tylko działkę dalej niż planowana inwestycja (k. 51 akt adm.). Wskazane budynki przy ul. [...] rozdziela od działki budowlanej objętej wnioskiem wyłącznie działka nr [...] zabudowana zabudową biurową. Z kolei po przeciwległej stronie planowanej drogi wewnętrznej (tj. na skrzyżowaniu planowanej drogi wewnętrznej i ul. [...]) znajduje się działka nr [...] na której posadowiony jest już budynek o wysokości 27m i 8 kondygnacjach. Mając zatem jednocześnie na uwadze szczególny charakter – tej, konkretnej – sprawy, charakteryzującej się niezwykle zróżnicowaną zabudową w obszarze analizowanym należało stwierdzić, że zasadnie w sprawie orzeczono o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Linię zabudowy wyznaczono w odległości 16m od frontowych (północnych) granic działek nr [...] i [...]. Dopuszczono wycofanie części lub całości elewacji frontowej w poziomie parteru i najwyższej kondygnacji za obowiązującą linię zabudowy (pkt. 1 ppkt 1 lit. a) – k. 153 akt adm.). Stosownie też do § 4 Rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4). W okolicznościach badanej sprawy przepisy te zostały prawidłowo zastosowane. Linię zabudowy wyznaczono w odległości 16m od frontowych (północnych) granic działek nr [...] i [...]. Jak wynika z Analizy, linia zabudowy w obszarze analizowanym jest dość zróżnicowana, bowiem budynki usytuowane są w różnych odległościach od pasa drogowego i nie tworzą jednolitej linii zabudowy. Wielkopowierzchniowe budynki handlowe przy ul. [...] i 9 oddalone są o ok. 57m od pasa drogowego. Budynki wielorodzinne przy ul. [...] a-e usytuowane są w różnych odległościach od ulicy. Najbardziej oddalony w głąb budynek przy ul. [...], 6a i 6b oddalony jest o 150m od ul. [...], natomiast budynek przy ul. [...] oddalony jest o ok. 3m od frontowej granicy działki. Poszczególne budynki przemysłowo-handlowe są położone w odległości o 0m do 12m od frontowych granic działek. Powyższe dane szczegółowo opisano w Analizie, na k. 48 akt adm. W okolicznościach badanej sprawy w sposób precyzyjny opisano i zobrazowano na załączniku nr [...] do decyzji organu I instancji, obowiązująca linię zabudowy oraz nieprzekraczalną linię zabudowy (k. 166 akt adm.). Zasadnie, w ocenie Sądu zróżnicowanym charakterem linii zabudowy w obszarze analizowanym uzasadniono zastosowanie § 4 ust. 4 Rozporządzenia. W ocenie Sądu wątpliwości nie budzi również prawidłowość ustalenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy. W decyzji przyjęto max.25% powierzchni zabudowy, przy średniej 29% (k. 47 akt adm.). Zgodnie z § 5 ust. 1 Rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wymagało to szczegółowego uzasadnienia, które zostało zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia wynikają również z analizy urbanistycznej (A. Plucińska-Filipowicz, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd/el). Organ odwołując się do Analizy wyjaśnił, dlaczego przyjął wskazane w decyzji parametry. Wskaźnik ustalony decyzją nie przekracza średniej. Podkreślić trzeba, że wskaźnik ten jest zróżnicowany w obszarze analizowanym i wynosi od kilkunastu (N. [...]) do ponad 50% (W. [...]). Zgodnie § 6 Rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 Rozporządzenia). Dla planowanej zabudowy szerokość elewacji frontowej ustalono na: maksymalnie 73m (pkt 1, pakt 2, k. 154 akt adm.). Taka dokładnie wartość szerokości elewacji frontowej została wskazana przez wnioskodawcę we wniosku z dnia 17 listopada 2018 r. (k.68 akt adm.). Jak wynika z analizy, średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 46m, przy czym jednak waha się ona w obszarze analizowanym od 10m (ul. [...] 51) do 95m (ul. H. 6, 6a, 6b oraz [...] 6c, 6d, 6e). Dane te zostały przez organy udokumentowane i omówione szczegółowo (k. 46 i 47 akt adm.) W opisanej powyżej osi odniesienia urbanistycznego (stanowiącej z jednej strony: istniejącą faktycznie drogę na działkach stanowiącą kontynuację planowanej w celu obsługi spornej inwestycji drogi wewnętrznej oraz z drugiej strony: drogę na działce [...]) zlokalizowane są na dz. nr [...] i [...] (adres ul. [...], 6a, 6b, 6c, 6d, 6e) budynki mające szerokość elewacji frontowej 95m oraz na skrzyżowaniu planowanej drogi wewnętrznej i ul. [...]) budynek o szerokości 21m, a także 45m (dz. nr [...]) i 54m (dz. nr [...]) - (k. 46 i 51 akt adm.). Tak więc nawet parametry budynków znajdujących się w osi odniesienia urbanistycznego znacząco odbiegają od siebie. Dlatego też ustalenia zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie uznać należało za zgodne z prawem. Zgodnie z § 7 ust. 1 Rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wartość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). W okolicznościach badanej sprawy przyjęto wysokości attyki i górnej krawędzi elewacji: ustalając maksymalną wysokość budynku od istniejącego terenu w linii zabudowy do kalenicy na 18,5m, tzn. maksymalnie 6 kondygnacji naziemnych. Ś. na terenie analizowanym, wynosi 13m, przy czym maksymalnie jest to 27m (ul. [...] 9, 11, 13), a minimalna wysokość to 4m (ul. Z. 5). Liczba kondygnacji to max. 9 (H. ) a minimalna 1 (ul. [...] i [...]). W opisanej powyżej osi odniesienia urbanistycznego (stanowiącej z jednej strony: istniejącą faktycznie drogę na działkach stanowiącą kontynuację planowanej w celu obsługi spornej inwestycji drogi wewnętrznej oraz z drugiej strony: drogę na działce [...]) zlokalizowane są na dz. nr [...] i [...] (adres ul. [...], 6a, 6b, 6c, 6d, 6e) budynki mające 9 kondygnacji i wysokość 25 m (k. 46 akt adm.) oraz na skrzyżowaniu planowanej drogi wewnętrznej i ul. [...]) budynek o wysokości 27m i 8 kondygnacjach posadowiony na działce nr [...]. Ś. liczba kondygnacji naziemnych w obszarze analizowanym wynosi 4 (k. 47 akt adm.). Jednocześnie należy zauważyć, że parametry budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znacząco odbiegają od średniej w terenie analizowanym i same stanowią odstępstwo od niej (2 kondygnacje i 8m – dz. nr [...]; 2 kondygnacje i m – dz. nr [...]). Dlatego też ustalenia zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie uznać należało za zgodne z prawem. W kontekście kontroli zaskarżonej decyzji co do poprawności określenia parametrów przyszłej zabudowy należy wskazać, że w sprawie podano wartości maksymalne. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że posłużenie się przez organ takim sformułowaniem, nie stanowi samo w sobie naruszenia przepisów Rozporządzenia (por. wyrok NSA z 28.06.2018 sygn. II OSK 1902/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się bowiem, że na etapie ustalania warunków zabudowy dopuszcza się określenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: "maksymalnie" (por. wyrok NSA z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 320/13 i powołane w nim orzecznictwo). Sąd w niniejszym składzie podziela powyższy pogląd. Przy czym, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, wzięto pod uwagę, że – co do zasady – określenie samych tylko maksymalnych parametrów może być niewystarczające dla zachowania ładu przestrzennego. Przyjmuje się, bowiem że zaburzenie ładu przestrzennego może nastąpić także poprzez wzniesienie budynku - znacząco - niższego czy węższego od budynków już usytuowanych. Jednakże, w okolicznościach niniejszej sprawy takiego zagrożenia nie ma. Faktu tego dowodzi sama analiza urbanistyczna i szczegółowo w niej opisane parametry poszczególnych budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a nawet w wytyczonej na potrzeby badanej sprawy osi odniesienia urbanistycznego, których silnie zróżnicowany charakter został szczegółowo przedstawiony w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Zwrócić należy również uwagę, że skonkretyzowanie parametrów dotyczących planowanej inwestycji następuje na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego tj. w decyzji zezwalającej na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany, oczywiście z uwzględnieniem określonych w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnych wielkości. Odnosząc się do kluczowej argumentacji skargi, tj. kwestii pozbawienia Skarżącego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, należy wskazać, że po pierwsze: faktu "nie otrzymania" korespondencji nie można zawsze utożsamiać z naruszeniem prawa. Po drugie: nawet pozbawienia udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie można a priori utożsamiać z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Należy zauważyć, że jakkolwiek Skarżący podnosi, że "nie otrzymał" nigdy pism z dnia 09 października 2017 r., 07 grudnia 2017 r. i 22 grudnia 2017 r., to w istocie nie wyjaśnił, w czym konkretnie upatruje wady działania organu. Należy zaakcentować, że Skarżący wskazuje jedynie, że "nie otrzymał" żadnej korespondencji poza decyzją pierwszoisntancyjną, nie wyjaśnia jednak w czym upatruje naruszenia prawa przez organ I instancji. Tymczasem, organ I instancji pismem z dnia 14 lutego 2018 r. przekazując odwołanie Kolegium (k. 11 akt adm.) wskazał, że dane adresowe Skarżącego pozyskano z bazy ewidencji gruntów i fakt ten jest udokumentowany (ósma karta od końca – nienumerowana, t. I akt adm.). Do okoliczności tej Skarżący nie odniósł się ani w odwołaniu, ani w złożonej skardze. Wobec faktu, że korespondencja adresowana do Skarżącego powróciła po dwukrotnym awizowaniu, odszukano w archiwum Wydziału Urbanistyki i Architektury akta sprawy, w której wnioskodawcą był A. S., gdzie wskazał on adres ul. [...]. W tym miejscu należy zauważyć, że organ administracji publicznej nie ma obowiązku każdorazowo prowadzić postępowania w celu ustalenia adresu strony, ale obowiązek taki powstaje wówczas gdy poweźmie on wątpliwości, co do prawidłowości adresu np. gdy przesyłka wróci z adnotacją "adresat wyprowadził się", lub "adresat wyjechał z kraju" (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. II OSK 274/18). Należy zauważyć, że w okolicznościach badanej sprawy organ I instancji otrzymawszy zwrot korespondencji dwukrotnie awizowanej (ale bez jakichkolwiek dodatkowych adnotacji), podjął działania w celu ustalenia aktualnego adresu Skarżącego. Analiza akt sprawy wskazuje, że adresowane do Skarżącego zawiadomienia z dnia 09 października 2017 r. (o wszczęciu postępowania) i 07 grudnia 2017 r. (o zakończeniu postępowania dowodowego) skierowano na widniejący w bazie ewidencji gruntów adres "ul. [...]/41" (k. 31, k. 78 akt adm.) i powróciły one do organu z adnotacją "Zwrot. Nie podjęto w terminie". Dane adresowe Skarżącego ustalono na podstawie informacji zawartych w bazie Ewidencji Gruntów G. , aktualnych na dzień 09 października 2017 r., co zostało udokumentowane w aktach sprawy. Ustaliwszy alternatywny prawdopodobny adres Skarżącego w archiwum, na ten adres wysłano Skarżącemu kolejne dwie przesyłki, tj.: zarówno zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego wydane 22 grudnia 2017 r., jak i decyzję pierwszoinstancyjną, od której Skarżący w terminie złożył odwołanie. Analiza akt sprawy nie potwierdza zatem zarzutów odwołania, jakoby Skarżący całkowicie został pozbawiony udziału przed organem I instancji. Nie ulega jednak wątpliwości, że skoro organ I instancji posiadał z urzędu wiedzę na temat zmiany adresu Skarżącego (na ul. [...]), to już zawiadomienie z dnia 09 października 2017 r. oraz 07 grudnia 2017 r. należało doręczać na ten adres. W sprawie zatem niewątpliwie doszło do naruszenia prawa Skarżącego do czynnego udziału sprawie na każdym jej etapie, bowiem wadliwie zaadresowano zawiadomienie z dnia 09 października 2017 r. oraz 07 grudnia 2017 r. Nie jest to jednak uchybienie, z którym sam Skarżący, jak również jego pełnomocnik wiązaliby konsekwencje mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza akt sprawy wskazuje, że zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a. z dnia 22 grudnia 2017 r., podobnie jak decyzję organu I instancji doręczono na właściwy adres Skarżącego. Jak wskazuje analiza akt sprawy w przewidzianym prawem terminie złożono odwołanie. Decyzję organu I instancji adresowaną do Skarżącego doręczono do rąk M. S. w dniu 31 stycznia 2018 r. Odwołanie, pełnomocnik zawodowy reprezentujący Skarżącego złożył w dniu 12 lutego 2018 r. W odwołaniu podniesiono, że Skarżący nigdy nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania i nie mógł w nim brać udziału. Wskazano, że Skarżący nigdy nie otrzymał zawiadomienia z: dnia 09 października 2017 r., 07 grudnia 2017 r., ani 22 grudnia 2017 r. Jak wynika z treści odwołania, jedynym dokumentem – na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego – którego otrzymania Skarżący nie kwestionuje jest decyzja z dnia 26 stycznia 2018 r. Skarżący skutecznie wniósł jednak odwołanie i w toku całego postępowania przed organem II instancji, reprezentowany przez ustanowionego z wyboru pełnomocnika zawodowego, korzystał z pełni praw procesowych. Należy zauważyć, że Skarżący nie wykazał jaki ewentualny wpływ brak możliwości wypowiedzenia się przed organem I instancji miałby mieć na wynik niniejszej sprawy. Jak wynika z akt odwołanie w imieniu Skarżącego, złożył wraz z udzielonym pełnomocnictwem radca prawny, który jednak nie zawarł w odwołaniu żadnych wniosków dowodowych, nie zażądano podjęcia żadnych nowych czynności stwierdzając jedynie, że gdyby Skarżący miał możliwość wypowiedzieć się przed organem I instancji to mógłby zakwestionować prawidłowość wytyczenia obszaru analizowanego. Nie sprecyzowano jednak, na czym ta zarzucana wadliwość, w ocenie Skarżącego polega. Jakkolwiek po złożeniu odwołania radca prawny reprezentujący Skarżącego korespondował z Kolegium w kwestii opłaty od pełnomocnictwa (pismo z dnia 14 sierpnia 2018 r.), to również w tym piśmie nie sformułowano wniosków dowodowych. Pismem z dnia 24 września 2018 r. reprezentujący Skarżącego pełnomocnik został zawiadomiony o możliwości zapoznania się całością materiału zgromadzonego w aktach sprawy. Zawiadomienie doręczono na adres kancelarii dniu 01 października 2018 r. Zawiadomienie to pozostało bez reakcji, pomimo upływu wskazanego w nim 7-dniowego terminu na zajęcie stanowiska. Już po upływie wyznaczonego terminu wydana została zaskarżona do Sądu decyzja Kolegium. Analizując treść odwołania należy wskazać, że Skarżący podniósł, że skutków uchybienia w postaci pozbawienia go udziału w postępowaniu upatruje w braku możliwości podniesienia zarzutu wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego, a w konsekwencji wadliwości całej analizy. W toku postępowania administracyjnego, ani w złożonej do Sądu skardze nie skonkretyzowano jednak zarzutów wspomnianej wadliwości. Sąd sprawę niniejszą badający z urzędu kontrolował legalność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, na temat czego w sposób szczegółowy Sąd wypowiedział się już powyżej. Ani Skarżący osobiście, ani jego pełnomocnik nie składali wniosków dowodowych, jak również z urzędu nie przeprowadzano po wniesieniu odwołania postępowania dowodowego uzupełniającego. Podkreślić trzeba, że nawet stwierdzenie przez organ wyższego stopnia, że udział jednej ze stron w postępowaniu przed organem I instancji został ograniczony tylko do doręczenia tej stronie decyzji organu I instancji w sposób umożliwiający wniesienie odwołania, samo w sobie nie uzasadnia jeszcze przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, o ile organ wyższego stopnia zarazem nie stwierdzi konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach badanej sprawy Skarżący wadliwości zaskarżonej decyzji upatruje w tym, że "nie otrzymał" korespondencji wysyłanej przez organ I instancji, co jednak samo w sobie nie dowodzi naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto nie wyjaśniono, jaki wpływ na wynik sprawy miało mieć to podnoszone naruszenie przepisów postępowania. W odwołaniu zakwestionowano prawidłowość wytyczenia obszaru analizowanego oraz przeprowadzonej na jego podstawie analizy. Odniesienie się do tych zarzutów przez Kolegium nastąpiło jednak bez zarzucanego naruszenia zasady dwuinstancyjności. W toku postępowania zapewniono wystarczające dla zamierzenia budowlanego uzbrojenie, na dowód czego przedłożono stosowne dokumenty oraz zawartą umowę. Mając zatem na uwadze fakt, że podniesione w skardze zarzuty nie mają uzasadnionych podstaw, a Sąd nie dostrzegł również z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy skargę należało oddalić w całości, co Sąd uczynił działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.