I SA/Wa 1960/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Monika Sawa, , po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z [...] listopada 2017 roku, Wojewoda [...] (Wojewoda) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej "ustawa z 13 października 1998 roku"), nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], jedn. ewid. [...], zajętej pod drogę publiczną - Al. [...] w [...] (Nieruchomość), do czasu ustalenia następców prawnych po osobach nieżyjących, będących współwłaścicielami ww. nieruchomości ujawnionymi w księdze wieczystej nr [...] oraz uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Powołanym postanowieniem Wojewoda wezwał również wszystkie ustalone strony postępowania do uzgodnienia treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, gdyż suma udziałów we współwłasności tej nieruchomości ujawnionych w księdze wieczystej różni się od jedności ([...]). Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał art. 98 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyjaśnił, że z poczynionych przez niego ustaleń wynika, że część współwłaścicieli ujawnionych w księdze wieczystej prowadzonej dla Nieruchomości zmarła. W konsekwencji, w ocenie Wojewody za zagadnienie wstępne w sprawie uznać należy konieczność ustalenia spadkobierców po zmarłych współwłaścicielach nieruchomości. Jednocześnie organ ustalił że suma udziałów współwłaścicieli ujawnionych w księdze wieczystej przekracza 1.W konsekwencji uznał, że w sprawie występuje również zagadnienie wstępne jakim jest konieczność ustalenia wysokości udziałów w prawie własności nieruchomości. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez A. B. (Skarżący) Minister Inwestycji i Rozwoju (Minister) postanowieniem z [...] sierpnia 2018 roku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w każdym postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, a tym samym jest stroną postępowania. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko tej stronie gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne osoby, które muszą mieć zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Następstwo prawne w wyniku spadkobrania wymaga potwierdzenia prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego lub notarialnym poświadczeniem dziedziczenia wskazującym domniemanego spadkobiercę (art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego). W związku z powyższym przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym bądź sporządzenie przez notariusza aktu poświadczenia dziedziczenia stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Bez rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego wydanie orzeczenia merytorycznego nie jest możliwe. Minister podkreślił również, że prowadzenie postępowania bez udziału wszystkich stron postępowania skutkowałoby naruszeniem przez organ przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 10 k.p.a.. Naruszenie zasad wynikających z art. 10 k.p.a. w postępowaniu oznacza, że postępowanie i wydane rozstrzygnięcie mogą być obarczone istotną wadą. Organ drugiej instancji wskazał, że Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu wezwał strony także do podjęcia działań i doprowadzenia do zgodności treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, w szczególności w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego ustalenia wysokości udziałów należnych poszczególnym współwłaścicielom.. Minister podzielił stanowisko organu pierwszej instancji że ustalenie stanu prawnego nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 roku stanowi jedną z przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 roku. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 roku muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu. W konsekwencji, strony postępowania powinny doprowadzić do sytuacji, w którym stan prawny ujawniony w księdze wieczystej nr [...] będzie zgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Skarżący nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniósł do tutejszego sądu skargę zarzucając mu naruszenie : 1. art. 80 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia utrzymującego postanowienie Organu I instancji w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, pomimo nieustalenia wszystkich okoliczności faktycznych i nie przeprowadzenia wszystkich dowodów przez organ, co w konsekwencji doprowadziło do podjęcia decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego, 2. art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do należytego załatwienia sprawy, w szczególności poprzez ustalenie kręgu spadkobierców wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] zajętej pod drogę publiczną, Al. [...] w [...], 3. art 77 § 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszystkich czynności mających na celu w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy konieczny do ustalenia wszystkich spadkobierców współwłaścicieli działki nr [...] zajętej pod drogę publiczną- al. [...] w [...]. Z uwagi na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia Ministra z dnia [...] sierpnia 2018 roku oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Podstawą faktyczną wydania zaskarżonych postanowień było ustalenie, że część osób ujawnionych w księdze wieczystej [...] jako współwłaściciele działki ewidencyjnej [...] nie żyje jak również ustalenie, że zsumowana liczba udziałów w prawie własności nieruchomości przekracza 1. Skarżący nie kwestionuje, że wpisy udziałów w księdze wieczystej prowadzonej dla Nieruchomości są wadliwe. W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji wskazał, że niezgodność wpisów w księdze wieczystej wynika z błędnego wpisu dziedziczenia udziału należącego do rodziny [...]. Nie kwestionuje również tego, że część osób ujawnionych jako współwłaściciele nieruchomości nie żyje. Ustalenia te podziela również sąd rozpoznający sprawę i uznaje je za podstawę do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Przedmiotowe postępowanie dotyczy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 roku. Stroną takiego postępowania muszą być osoby, którym przysługiwało prawo własności nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 roku jak również osoby będące właścicielami w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu administracji jest ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego celem zapewnienia im udziału w sprawie. W sprawie prowadzonej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 roku, ustalenia te muszą być poczynione na podstawie wpisów w księdze wieczystej, przy uwzględnieniu kwestii następstwa prawnego będącego wynikiem dziedziczenia. Sąd zwraca uwagę, że część współwłaścicieli nieruchomości ujawnionych w księdze wieczystej zmarła przed datą wszczęcia postępowania. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności Nieruchomości wszczęte zostało na skutek wniosku złożonego przez Skarżącego 23 maja 2005 roku. Przed dniem 23 maja 2005 roku zmarli : P. W. ([...] luty 1954 roku), K. C. ([...] września 1999 roku), A. R. ([...] czerwca 1950 roku), Z. T. ([...] marca 1978 roku), A. W. ([...] września 1981 roku), J. P. (data zgonu [...] sierpnia 1961 roku), M. B. M. ([...] listopada 1976 roku), M. B. ([...] czerwca 1965 roku), J. I. ([...] luty 1996 roku), J. K. ([...] kwietnia 1998 roku), K. O. ([...] luty 1954 roku). Już w czasie trwania postępowania wywołanego wnioskiem Skarżącego zmarli J. R. ([...] kwietnia 2013 roku), S. G. ([...] lipca 2007 roku), R. A. S. ([...] października 2013 roku). Data śmierci poszczególnych współwłaścicieli ujawnionych w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości ma znaczenie dla podstawy prawnej do zawieszenia postępowania. W przypadku śmierci strony postępowania, czyli w tych przypadkach, w których zgon współwłaściciela nastąpił po dacie wszczęcia postępowania, podstawą prawną postanowienia o zawieszeniu postępowania winien być art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia), organ zawiesza postępowania w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ma natomiast miejsce w sytuacji, gdy w toku sprawy administracyjnej pojawia się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, przy czym właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego jest inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna, zazwyczaj obejmująca ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Sąd podziela w pełni wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną; posiadanie przymiotu strony oceniane jest bowiem na podstawie treści normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Nie jest możliwe, by organ samodzielnie ustalił spadkobierców właściciela nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców, ponieważ dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą (art. 1025 § 2 k.c.). Spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 k.c.). Mimo deklaratoryjnego charakteru powyższych aktów, niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), ponieważ ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może samodzielnie orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego. Jeżeli organ nie dysponuje dowodem w postaci jednego z powyższych dokumentów co do następców prawnych osób zmarłych, nie może ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Jak również słusznie zwrócił uwagę organ, prowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich jego stron, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 10 § 1 k.p.a., byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że dla rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego k.p.a. przewiduje dwa tryby postępowania: podstawowy (art. 100 § 1) i wyjątkowy (art. 100 § 2 i 3). Stwierdziwszy w toku postępowania pojawienie się kwestii wstępnej, organ powinien postępowanie zawiesić i albo wystąpić o jej rozstrzygnięcie do właściwego organu lub sądu, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie, chyba że strona udowodni, że już tego dokonała. Swoboda organu administracji w tym zakresie jest jednak poważnie ograniczona przez przepisy regulujące dane postępowanie. W sytuacji, gdy do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego właściwy jest sąd powszechny, organ administracji będzie mógł samodzielnie wystąpić na drogę sądową, jeżeli jest to dopuszczalne na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego w związku z materialnym prawem cywilnym. Nie można więc uznać, iż art. 100 § 1 k.p.a. stanowi samoistną przesłankę do występowania przez organ administracji o wszczęcie postępowania mającego na celu rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej - B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a., Komentarz, wyd. 11, Warszawa 20011, s. 385. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2004 r., sygn. akt I CKN 471/01, OSNC z 2004 r., nr 7-8, poz. 126, przyjęto, iż art. 100 § 1 k.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 k.p.c.), ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy prowadzonego przez ten organ postępowania. Organ ten, stosownie do art. 100 § 1 k.p.a., mógłby wystąpić do sądu w takiej sprawie tylko wówczas, gdyby inny przepis przyznawał mu zdolność sądową i legitymację procesową w tej sprawie. Zatem w realiach sprawy podzielić należy w pełni stanowisko organu, że w zakresie ustalenia następstwa prawnego po współwłaścicielach nieruchomości, którzy zmarli przed dniem 23 maja 2005 roku występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd podziela również stanowisko organu, że ustalenie stanu prawnego nieruchomości stanowi jedną z przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 roku. Przepis ten pozwala bowiem stwierdzenie nabycia z mocy wyłącznie nieruchomości nie będących własnością Skarbu Państwa ani Gminy. Wydanie decyzji na podstawie powyższego przepisu prowadzi również do odjęcia prawa własności przysługującego określonej osobie, która powinna być stroną postępowania administracyjnego. Ustalenie stanu prawnego nieruchomości dokonywane jest na podstawie księgi wieczystej. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że z urzędu znana jest mu okoliczność, że w innych sprawach toczących się przed tutejszym sądem ze skarg skarżącego na postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, a dotyczących nieruchomości w których współwłaścicielami są te same osoby, co w niniejszej sprawie, do działu III księgi wieczystej wpisano ostrzeżenia co do niezgodności treści księgi z rzeczywistym stanem prawnym albowiem suma wszystkich udziałów przekracza jedność. Ostrzeżenie to skierowane jest przeciwko udziałom Z. T. i M. A. I. Dział III księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wpisu takiego nie zawiera, jednak matematyczne zsumowanie udziałów rzeczywiście przekracza jedność. Skarżący istnienia powyższej niezgodności nie kwestionował. Organy administracji publicznej ustalając komu przysługuje prawo własności nieruchomości związane są treścią wpisów w księdze wieczystej, nie mają bowiem możliwości rozstrzygnięcia sporu o własność. W sytuacji, w której matematyczne zsumowanie udziałów przekracza jedność organy nie mogą prowadzić postępowania mającego na celu wydanie decyzji skutkującej zmianami w prawie własności nieruchomości. Nie mają również możliwości wystąpienia z powództwem o uzgodnienie stanu prawnego księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, gdyż nie pozwala im na to żaden przepis prawa materialnego. W konsekwencji, organy postąpiły prawidłowo uznając, że w sprawie zaistniały przesłanki do jej zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak już wcześniej wskazano, w odniesieniu do osób, które zmarły po dacie wszczęcia postępowania jako podstawę prawną zawieszenia postępowania organ winien był wskazać art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Uchybienie to sąd uznaje jednak za niemające wpływu na wynik sprawy z uwagi na fakt, że w sprawie występują również zagadnienia prawne o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest konieczność ustalenia następstwa prawnego po osobach zmarłych przed dniem 23 maja 2005 roku jak również konieczność uzgodnienia stanu prawnego księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Podniesione w skardze zarzuty dotyczące niepodjęcia przez organ działań zmierzających do ustalenia następstwa prawnego po zmarłych współwłaścicielach sąd uznaje za niezasadne. W postanowieniu Wojewody na stronach 4-8 uzasadnienia zawarte zostały wyjaśnienia, z których wynika jakie czynności organ podejmował w celu ustalenia stron postępowania. Tytułem przykładu wskazać należy, że ustalając następstwo prawne po W. R., zmarłej [...] listopada 1966 roku organ uzyskał odpowiednie postanowienie spadkowe. Następnie podjął czynności mające na celu ustalenie następców prawnych jednej z jej spadkobierczyń – to jest Z. R. Ponieważ również ona zmarła, organ ustalał jej następców a następnie kolejnych spadkobierców. Podobne czynności organ podejmował w celu ustalenia następców prawnych J. R., S. B., J. S. czy też K. O. oraz M. K. Nie można zatem zarzucać organom zaniechania podjęcia czynności mających na celu ustalenie następców prawnych osób ujawnionych w księdze wieczystej prowadzonej dla Nieruchomości. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazywał, że Wojewoda odmówił podjęcia zawieszonego postępowania a Minister utrzymał w mocy jego postanowienie. Sąd wskazuje jednak, że podany przez Skarżącego numer zaskarżonego aktu [...] i jego data ([...] sierpnia 2018 roku) dotyczą postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania. Zatem powołanie się w uzasadnieniu skargi na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania sąd uznaje za oczywistą omyłkę pisarską Skarżącego. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.