II OSK 1077/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2814/15 w sprawie ze skargi J. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2814/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł J. F. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 i 7 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia GINB i utrzymanego nim w mocy poprzedzającego go postanowienia GINB pomimo że w okolicznościach sprawy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] został oparty na przesłankach, które nie były przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, a tym samym błędne uznanie, że w sprawie zaistniały przedmiotowe przeszkody do prowadzenia postępowania nieważnościowego, 2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, to jest oddalenie skargi w okolicznościach uzasadniających jej uwzględnienie, a opisanych w zarzucie nr 1, 3) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 170 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że materialna prawomocność wyroków sądów administracyjnych w zakresie w jakim wyklucza wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji administracyjnej rozciąga się także na przesłanki i okoliczności, co do których sądy administracyjne rozpoznające uprzednio sprawę nie mogły się wypowiedzieć ze względu na podniesienie przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności nowych faktów i dowodów, które nie były znane sądom w trakcie rozpoznawania skargi na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak: [...], to jest które nie były materialnym przedmiotem rozstrzygnięcia, a które to okoliczności przemawiają za wystąpieniem przesłanki stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 5 i 7 K.p.a., to jest z powodu jej niewykonalności, która to niewykonalność była trwała. Niewykonalność wynikała z faktu całkowitego spalenia się obiektu objętego decyzją w wyniku pożaru, który miał miejsce w dniu [...] stycznia 2011 r. Przedłożone organowi zaświadczenie Państwowej Straży Pożarnej potwierdza fakt spalenia obiektu, którego dotyczyła decyzja MWINB. Art. 76 § 1 K.p.a. wskazuje, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Organ powinien był przeprowadzić postępowanie w sprawie aby zweryfikować podnoszone przez stronę wadliwości decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania w takim przypadku była nieprawidłowa, gdyż organ nie zweryfikował podstaw zaskarżenia decyzji MWINB z dnia [...] października 2011 r. Podnoszona przez stronę okoliczność całkowitego spalenia obiektu nie była przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 49/12 oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 684/13. Obydwa sądy nie przeprowadzały własnych postępowań dowodowych zaś przekazane przez organa administracji akta nie zawierały dokumentu, który stanowił podstawę do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego stwarza konieczność wstępnego zbadania przez ten organ tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania. Dokonanie tego rodzaju ustalenia wymaga zapoznania się z uzasadnieniem zapadłych wyroków, po to by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądów mające przymiot powagi rzeczy osądzonej czynią żądanie stwierdzenia nieważności niedopuszczalnym. Organ mógł bez większych trudności zapoznać się z uzasadnieniem wyroków obu instancji i porównać zakres badanych okoliczności. Tymczasem organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że decyzja była już przedmiotem postępowania prowadzonego przez sądy administracyjne, które zostało zakończone prawomocnym wyrokiem. Weryfikujący działanie organu Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że okoliczności powoływane przez skarżącego były przedmiotem badania zarówno przez organy administracji publicznej jak i sąd rozpoznający skargę na decyzję MWINB z dnia [...] października 2011 r. pomimo wskazanych w skardze podstaw do zgoła przeciwnych ustaleń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. F. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji, która była przedmiotem oceny sądu administracyjnego, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że sąd administracyjny nie zajmował się określoną przesłanką uzasadniającą stwierdzenie nieważności tej decyzji. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie twierdzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] nie dokonał jej oceny pod kątem istnienia przesłanek stwierdzenia jej nieważności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 5 i 7 K.p.a. Z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania, to jest w dniu [...] października 2011 r., gdyż w tym dniu obiekt, którego rozbiórkę nakazano tą decyzją, został zniszczony w wyniku pożaru, który miał miejsce w dniu [...] stycznia 2011 r. Dowodem potwierdzającym to twierdzenie ma być, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zaświadczenie Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] stycznia 2011 r. Stanowisko skarżącego kasacyjnie uznać należy za niezasadne. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując kontroli decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] dokonał jej oceny pod kątem istnienia przedmiotu rozbiórki stwierdzając, że przedmiot ten istnieje. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia przez ten Sąd nieważności tej decyzji z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Dowodem wskazującym na fakt istnienia przedmiotu rozbiórki był protokół oględzin z dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 49/12 okoliczności te zostały wprost wskazane. Wskazywanie przez skarżącego kasacyjnie na zaświadczenie Komendy Miejskiej Straży Pożarnej w K. zmierza w istocie do podważenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Nie jest ono dowodem, że zaistniała okoliczność, której Wojewódzki Sąd Administracyjny nie brał pod uwagę, tylko dowodem mającym wskazywać, że stan faktyczny był inny niż ten, który został przez Sąd ustalony. Tego rodzaju argumentacja mogłaby być ewentualnie podstawą żądania wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Prawidłowość ustaleń faktycznych badana jest w postępowaniu wznowieniowym zaś w postępowaniu nieważnościowym badana jest prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego. Niezależnie od powyższych argumentów stwierdzić należy, że z przedłożonego przez skarżącego kasacyjnie zaświadczenia nie wynika, by w wyniku pożaru spaleniu uległa "grupa klatek dla zwierząt potocznie zwana stajnią" (o wymiarze około 60 m2), który to obiekt nakazano skarżącemu kasacyjnie rozebrać. W zaświadczeniu mowa jest o tym, że spaleniu uległ domek biesiadny, szałas pasterski z grillem oraz cztery budynki gospodarcze o charakterze wystawienniczym. Wskazać również należy, że w aktach sprawy znajduje się złożony przez skarżącego kasacyjnie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., który wpłynął do organu administracji w dniu [...] grudnia 2011 r. Wniosek ten został popisany przez skarżącego kasacyjnie. Skarżący kasacyjnie zwracał się do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wstrzymanie wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę tzw. grupy klatek zwanej potocznie stajnią znajdujących się na działce o nr [...] w Z.. Skarżący kasacyjnie argumentował, że brak wstrzymania wykonania decyzji spowoduje znaczną szkodę i może doprowadzić do nieodwracalnych skutków. Z akt sprawy wynika, że wniosek ten został przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uwzględniony postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...]. Skoro zdaniem skarżącego kasacyjnie obiekt budowalny w postaci grupy klatek uległ spaleniu w dniu [...] stycznia 2011 r., to w jakim celu skarżący kasacyjnie miałby składać wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu. Oczywistym jest, że złożenie takiego wniosku było uzasadnione tym, że obiekt w czasie składania wniosku istniał i skarżący kasacyjnie chciał zapobiec jego rozbiórce. Odnośnie do zarzutu, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wskazano art. 156 § pkt 7 K.p.a. stwierdzić należy, iż we wniosku takiej podstawy nie wskazano. Wskazana została wyłącznie podstawa z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Mając na uwadze wskazane wyżej argumenty, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 i 7 K.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 1 pkt 2 K.p.a. a także zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 170 P.p.s.a. Wobec braku podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie wszczęcia takiego postępowania. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.