IV SA/Wa 2605/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. O. i W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...], lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...],, po rozpatrzeniu odwołania A. i W. O., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...], z [...], czerwca 2018 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. M.P. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni samochodowej oraz rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na działce nr [...], obręb [...], położonej w [...]przy ul. [...],. Decyzją z [...], czerwca 2018 r. Prezydent Miasta [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego i budowie samoobsługowej myjni samochodowej na działce nr [...], obręb v położonej w [...],, przy ul.[...],. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...],, utrzymując w mocy decyzję z [...], czerwca 2018 r. stwierdziło, że w sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się nieruchomości zabudowane zabudową tego rodzaju, która pozwala na ustalenie parametrów zabudowy dla projektowanej inwestycji. Przedmiotem wniosku jest budowa obiektu o funkcji usługowej - myjni samochodowej. W obszarze objętym analizą występują nieruchomości zabudowane budynkami usługowymi - zarówno są to budynki samodzielne, jaki i usługi towarzyszące zabudowie mieszkaniowej oraz zabudowa przemysłowa. Występujące w obszarze analizowanym usługi to: działka nr [...],-[...],- hurtownia artykułów dziecięcych, działka nr [...],-[...], - sprzedaż wyrobów metalowych oraz sprzętu dodatkowego i wyposażenia hydraulicznego i grzejnego, działka nr[...], - sklep dla plastyków, oprawa obrazów, działka nr [...],-[...], - żłobek niepubliczny, działka nr [...],-[...], - market "[...]". Dla ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość na terenie analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Budowa myjni samochodowej nie naruszy zasady kontynuacji funkcji na terenie o dominującej funkcji mieszkaniowej, gdyż niewątpliwie stanowi jej uzupełnienie. Nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono: w odległości 3,0 m od granicy terenu inwestycji z ul. [...], oraz 7 m od granicy terenu inwestycji z ul. [...],. W analizowanym obszarze linie zabudowy charakteryzuje duże zróżnicowanie - przy ul. [...], linie zabudowy od około 2,3 m (budynek na nieruchomości nr [...],-[...],) do około 35,5 m (budynek gospodarczy na działce nr [...],-[...],). Tego typu zróżnicowanie linii zabudowy występuje również od strony ul. [...],, gdzie odległość zabudowy od granicy pasa drogowego waha się w zakresie od 0,1 m (budynki biurowe na działce nr [...],-[...],) do około 71,7 m (budynek produkcyjny na działce nr [...],-[...],). W analizowanym obszarze występują nieruchomości o liniach zabudowy zbliżonej do wartości ustalonej w treści decyzji organu I instancji (działka nr [...],-[...], - położona w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji od strony ul. [...],, działki nr [...],-[...],, [...],-[...], [...],- [...], [...],-[...], dostępne z ulicy [...],), należy uznać, że ustalone parametry linii zabudowy pozwolą na zachowanie ładu architektonicznego w tym zakresie. W obszarze objętym analizą występują zróżnicowane parametry w zakresie wskaźnika zabudowy - od 0,02 (działka nr [...] -[...]) do 0,50 (działka nr [...]-[...]). Przy czym, średni wskaźnik zabudowy wynosi 0,22. W przedmiotowej sprawie ustalono powyższy parametr dla całej zabudowy w przedziale od 0,22 do 0,28. Przyjęta wielkość co prawda nieznacznie przekracza stwierdzoną w obszarze analizowanym średnią, jednakże ustawodawca dopuścił tego rodzaju odstępstwo w § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Niewielkie odstępstwo w tym zakresie znajduje swoje uzasadnienie w sporządzonej analizie. Szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] dla budowy myjni samochodowej wyznaczono jako 16 m z tolerancją do 15 %. Średnia szerokość elewacji budynków mieszkalnych, usługowych oraz gospodarczych w obszarze analizowanym wynosi 9,8 m, minimalna od około 2,6 m, zaś maksymalna do koło 42,2 m. Planowana inwestycja wprawdzie przekracza średnią wartość parametru w obszarze analizowanym, lecz jednocześnie stanowi najbardziej charakterystyczną wielkość dla analizowanego obszaru i odpowiada szerokościom elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono w zakresie od 3,5 m do 4,7 m. Średnia wysokość w obszarze analizowanym wynosi 4,7 m. Przyjęta geometria dachu (dach jednospadowy) nawiązuje do geometrii i cech dachów występujących w obszarze analizowanym. Teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. A. i W. O. wnieśli skargę na decyzję z 26 lipca 2018 r., zarzucając naruszenie: 1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz.1257 ze zm.) zwanej dalej "K.p.a." poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a szczególności, jaki wpływ planowana inwestycja będzie miała na środowisko naturalne oraz zdrowie mieszkańców; 2) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia szczegółowej analizy cech urbanistycznych i architektonicznych istniejącej zabudowy oraz inwestycji zlokalizowanej, co w świetle przepisów art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 6 i art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 poz.1073) warunkuje możliwość prawidłowej kwalifikacji projektowanej inwestycji jako czyniącej zadość kontynuacji funkcji oraz zasadzie dobrego sąsiedztwa; 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa; 4) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż decyzja organu pierwszej instancji odpowiada wymogom rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także poprzez nieuwzględnienie przepisów dotyczących ochrony środowiska; 5) art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 6 w zw. z art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż ustalone warunki dla planowanej inwestycji spełniają ustawowe wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz uwzględniają walory architektoniczne, krajobrazowe oraz ekonomiczne terenu. Proponowana przez inwestora lokalizacja myjni samochodowej znajduje się w sąsiedztwie obiektów mieszkalnych oraz obiektów usługowych zdecydowanie odbiegających swą funkcją od planowanej inwestycji. Nie ma możliwości kontynuacji funkcji, parametrów, cech czy wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, albowiem planowana inwestycja w postaci budowy myjni samochodowej nie będzie odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. W toku analizy winny zostać wzięte pod uwagę wszystkie działki znajdujące się w terenie analizowanym. Należy zwrócić uwagę, iż w analizowanym obszarze przeważającą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa. Planowana budowa myjni samochodowej zachwieje ład architektoniczny na tym terenie. W zakresie parametru wysokości w analizie stwierdzono, że średnia wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych na obszarze analizowanym wynosi 4,7 m; najczęściej powtarzająca się wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków usługowych wynosi około 3,5 m. W decyzji ustalono, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki od strony ul. [...] - od 3,5m do 4,7 m. Na terenie analizowanym oprócz budynków gospodarczych i usługowych znajdują się w większości budynki mieszkalne dwukondygnacyjne oraz trzykondygnacyjny budynek mieszkalny należący do skarżących, który znajduje się w granicy nieruchomości planowanej inwestycji. Zabudowa mieszkalna położona jest zbyt blisko planowanej inwestycji. Teren objęty wnioskiem znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie naszego budynku mieszkalnego usytuowanego w granicy nieruchomości, dlatego też można bezsprzecznie stwierdzić, że planowana myjnia jest w konflikcie z funkcją mieszkalną. Powoduje hałas i zanieczyszczenie powietrza w postaci chemicznej bryzy wodnej rozprzestrzeniającej się na sąsiednie posesje, zanieczyszczenie wody i ziemi. Oddziaływanie myjni stanowi uciążliwość dla mieszkańców. Podnosząc takie zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] czerwca 2018 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji jest możliwe jedynie w razie łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Celem tej normy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym. Należy podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki bezpośrednio graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Zatem pojęcie działki sąsiedniej powinno być interpretowane funkcjonalnie, na potrzeby ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Tym samym wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym, w oparciu o § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., obszarze analizowanym uznać należy za działki sąsiednie (por. wyroki NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05 oraz 6 sierpnia 2009 r., II OSK 1250/08). W rozpoznawanej sprawie obszar analizy został wyznaczony w prawidłowy sposób. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Obszar analizowany winien zatem stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinny wynikać przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego". W rozpoznawanej sprawie organ wskazał, że obszar analizy ma szerokość ok. 105 m, licząc od granicy działki stanowiącej teren inwestycji, przy szerokości frontu działki 35 m. Do obszaru włączono wszystkie działki zabudowane i istniejącą na nich zabudowę wokół terenu inwestycji, przez które przebiega minimalna granica obszaru analizowanego (zob. wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu). Teren inwestycji znajduje się w centrum wyznaczonego obszaru. W ocenie Sądu, taki sposób wyznaczenia obszaru analizowanego jest zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i umożliwia dokonanie oceny, czy planowana inwestycja spełnia wymagania zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skarżących, prawidłowa jest także dokonana przez organy administracji analiza funkcji i cech zabudowy obszaru analizowanego. Z analizy obszaru wyznaczonego przez urbanistę wynika, że w obszarze tym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa, która umożliwiała określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Słuszne było zatem uznanie, że planowana inwestycja polegająca na budowie myjni samochodowej samoobsługowej nie jest sprzeczna z charakterystyką urbanistyczną i architektoniczną istniejącej już zabudowy. Wskazywana przez skarżących okoliczność, że na analizowanym obszarze znajdują się przede wszystkim obiekty pełniące funkcję mieszkaniową, nie stanowi przeszkody dla realizacji inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej samoobsługowej, mającej m.in. zaspokoić potrzeby mieszkańców okolicznych budynków. To, że istniejąca zabudowa realizuje głównie funkcję mieszkaniową, nie oznacza, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Kontynuacja funkcji nie oznacza możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Takim obiektom mieszkaniowym mogą towarzyszyć inne obiekty takie jak sklepy osiedlowe, obiekty rekreacyjne czy garaże. Funkcja mieszkaniowa obejmuje również zaspokajanie podstawowych potrzeb związanych z zamieszkiwaniem, w tym umożliwienie korzystania z samochodów osobowych. W przypadku wątpliwości co do rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy te wątpliwości rozstrzygać mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ponadto nie można pominąć tego, że na analizowanym obszarze znajdują się nie tylko budynki mieszkalne, ale także budynki gospodarcze, obiekty usługowe i produkcyjne, w szczególności hurtownia artykułów dziecięcych, sprzedaż wyrobów metalowych oraz sprzętu dodatkowego i wyposażenia hydraulicznego i grzejnego, sklep dla plastyków, oprawa obrazów, żłobek niepubliczny, market "[...]", Okręgowa Spółdzielnia [...]. Nie ma podstaw do przyjęcia, że sporna inwestycja naruszy ład architektoniczny na terenie objętym analizą. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono na poziomie od 3,5 m do 4,7 m, stosownie do § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W analizie obszaru wskazano, że średnia wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych wynosi 4,7 m, natomiast najczęściej powtarzająca się wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych wynosi 3,5 m. Jak słusznie wskazuje organ odwoławczy dopuszczalne było ustalenie tego wskaźnika na poziomie od 3,5 m do 4,7 m dla przedmiotowej inwestycji. Taki sposób określenia wskaźnika wysokości pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Natomiast kwestia zachowania minimalnych odległości od granicy z działką sąsiednią, jest kwestią szczegółowej lokalizacji obiektu budowlanego, która następuje na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Konkretyzacja ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy następuje na etapie ubiegania się inwestora o wydanie pozwolenia na budowę i na tym etapie nastąpi określenie położenia obiektu myjni względem budynku mieszkalnego skarżących. Na tym dalszym etapie postępowania następuje także ocena czy sporna inwestycja jest zgodna z wymaganiami ochrony środowiska. Przyjęte w zaskarżonej decyzji parametry znajdują oparcie w analizie obszaru i zostały należycie wyjaśnione. Należy podkreślić, że utrzymanie ładu przestrzennego wymaga uwzględnienia nie tylko zagospodarowania jednej działki znajdującej się w sąsiedztwie. Wykładnia pojęcia ochrony ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie może prowadzić do nieproporcjonalnego ograniczenia zabudowy tam gdzie nie ma planów zagospodarowania przestrzennego i uniemożliwiać realizację konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego jednym z atrybutów jest wskazane wprost w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - prawo do zabudowy działki. Przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Warunki te zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Ustalenia organu w zakresie warunków określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dokonana przez organ analiza funkcji i cech zabudowy obszaru analizowanego jest prawidłowa i wystarczająca do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Ustalenia dokonane przez organ znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.