V SA/Wa 3742/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju (dawniej Ministra Infrastruktury i Rozwoju) z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania ze środków unijnych przypadającej do zwrotu oddala skargę. Przedmiotem skargi, wniesionej przez A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: Strona, Skarżąca, Spółka) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] (dalej: Organ, Minister) w części utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Sz. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] (dalej: Dyrektor) określającą przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w niej wskazanymi. Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie prawnym i faktycznym. Skarżąca w dniu [...] kwietnia 2012 r. podpisała z Województwem [...] - Wojewódzkim Urzędem Pracy w Sz. umowę o dofinansowanie projektu pn. "Certyfikowane kompetencje w przedsiębiorstwach branży ICT woj. [...]". Projekt był realizowany przez Skarżącą od 1 kwietnia 2012 r. do 30 maja 2013 r., a w rezultacie przedłużenia terminu - do dnia 31 marca 2014 r. Głównym jego celem było wzmocnienie potencjału [...] firm IT w zakresie software oraz zarządzania projektami B+R i zespołami pracowników przez transfer wiedzy. Zgodnie z § 3 ust. 4 Umowy, Skarżąca zobowiązała się do stosowania aktualnej wersji Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (dalej: Wytyczne). We wniosku o dofinansowanie zadecydowała o rozliczaniu kosztów pośrednich projektu na podstawie faktycznie poniesionych wydatków. W ich ramach przewidziała wydatek w postaci kosztów zarządu w łącznej wysokości [...]. W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości w postaci rozliczania w ramach kosztów zarządu projektu, wynagrodzenia [...], współpracującej ze Skarżącą na podstawie umów cywilnoprawnych. Nie wykazano, zdaniem kontrolujących, aby osoba ta podejmowała jakiekolwiek czynności związane z realizacją projektu, jego nadzorem, monitorowaniem. Co do pełnomocnictwa udzielonego tej osobie, Organ przyjął, iż świadczy ono jedynie o tym, że miała formalną i prawną podstawę do tego, by reprezentować Skarżącą i podejmować w jej imieniu czynności faktyczne i prawne. Z materiału sprawy nie wynika, aby to pełnomocnictwo zostało kiedykolwiek zrealizowane i aby ła jego realizacja wiązała się z realizacją projektu przez Skarżącą. Organ wskazał, że wszystkie dokumenty dotyczące realizacji projektu w imieniu Skarżącej podpisywały inne osoby np. [...] lub [...]. Skarżąca miała obowiązek wykazać faktyczne poniesienie wydatków i zadbać o udokumentowanie tych poniesionych wydatków. Nie byłoby takiego obligu, gdyby Skarżąca przyjęła ryczałtową formę rozliczeń. Zgodnie z Wytycznymi, wszystkie wydatki poniesione w ramach PO KL są kwalifikowane, jeżeli są niezbędne dla realizacji projektu, a także zostały faktycznie poniesione i udokumentowane. W wyniku powyższych ustaleń, Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Sz. decyzją nr [...], po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego, określił przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, tj.: a. dla kwoty [...] zł od dnia 25 maja 2012 r. do dnia zapłaty, b. dla kwoty [...] zł od dnia 25 września 2012 r. do dnia zapłaty, c. dla kwoty [...] zł od dnia 19 grudnia 2012 r. do dnia zapłaty, d. dla kwoty [...] zł od dnia 10 grudnia 2013 r. do dnia zapłaty. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki i przeprowadzeniu postępowania, Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...], którą uchylił decyzję Dyrektora w części dotyczącej zwrotu odsetek w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonych od kwoty [...] zł od dnia [...] czerwca 2015 r. do dnia otrzymania przedmiotowej decyzji i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał przepisy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 207 ust. 12 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm. dalej: u.f.p.). W jej uzasadnieniu Minister podzielił stanowisko Organu I instancji stwierdzając ponadto, iż pomimo pobierania wynagrodzenia, [...] nie podpisywała kluczowych dokumentów związanych z projektem i nie potwierdziły się wyjaśnienia Skarżącej, jakoby ta osoba sprawowała nadzór nad realizacją wszystkich projektów dofinansowanych i odpowiadała za to. Mimo pełnomocnictwa, nie ma dowodów w postaci dokumentów, iż wyżej wymieniona reprezentowała firmę na zewnątrz w sprawach związanych z przedmiotowym projektem, szacowaniem ryzyka, podejmowaniem kluczowych decyzji, rozwiązywaniem kluczowych sytuacji. Najważniejsze dokumenty projektu , np. umowa o dofinansowanie, aneksy do niej, wnioski o zmiany w projekcie, podpisywały inne osoby. Spółka nie wykazała, jakie czynności zostały przez [...] wykonane w ramach pobierania przez nią miesięcznego wynagrodzenia w wysokości nie niższej niż [...] zł brutto (w ramach pierwszej umowy zlecenia zawartej na okres od [...] czerwca 2012 r. do [...] grudnia 2012 r.) oraz nie niższej niż [...] zł brutto (w ramach drugiej umowy zlecenia zawartej na okres od [...] stycznia 2013 r. do [...] stycznia 2014 r.). Ani udzielone pełnomocnictwo, ani umowy cywilnoprawne podpisane z [...] nie stanowią potwierdzenia wykonania przez nią obowiązków. W związku z powyższym, Organ stwierdził naruszenie procedury z § 13 pkt 4 umowy, gdyż nie dokonano zwrotu środków na pisemne wezwanie organu, a także Wytycznych oraz § 3 ust. 4 umowy, gdyż beneficjent zobowiązał się do stosowania aktualnie obowiązującej treści Wytycznych. Mając na uwadze fakt, że odwołanie Skarżącej od decyzji pierwszoinstancyjnej wpłynęło do Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki (dalej: IZ PO KL) w dniu [...] kwietnia 2015 r., a Minister wydał decyzję w dniu [...] lipca 2015 r., za okres od dnia [...] czerwca 2015 r. (tj. od dnia następującego po upływie dwóch miesięcy od doręczenia decyzji IZ PO KL, wyłączając okres od [...] czerwca 2015 r., tj. wezwania Skarżącej do złożenia stosownych wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, do [...] czerwca 2015 r., tj. do dnia wpłynięcia tychże wyjaśnień) do dnia doręczenia Skarżącej decyzji drugoinstancyjnej, nie zostały naliczone odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych od kwoty należności podlegającej zwrotowi. Jak już wskazano na wstępie, w skardze do WSA Spółka zaskarżyła ww. decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, dokonaniu dowolnej, wybiórczej oceny dowodów i wyprowadzeniu wniosków sprzecznych z materiałem dowodowym, w szczególności uznaniu, iż Skarżąca nie udowodniła, aby [...] faktycznie wykonywała obowiązki zarządu w Skarżącej Spółce w ramach projektu, podczas gdy materiał dowodowy potwierdzał powyższą okoliczność; 2. art. 107 § 3 k.p.a. polegające na przedstawieniu niedostatecznego i niepełnego, zawierającego zbyt ogólne stwierdzenia, uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności zaniechaniu wyjaśnienia podstaw prawnych, które nakładałyby na Skarżącą obowiązek gromadzenia potwierdzeń faktycznego realizowania usług innych niż umowy dotyczące współpracy czy dokumenty finansowo-księgowe potwierdzające poniesienie wydatku, jak również braku odniesienia się przez Organ do zarzutów podniesionych w treści odwołania; 3. art. 8, art. 11, art. 12 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji wadliwej, naruszającej zasadę zaufania do organów administracji publicznej, nie dość wnikliwej i niedostatecznie wyjaśniającej podstawy utrzymania w mocy decyzji Organu pierwszej instancji; 4. art. 138 Art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora , podczas gdy decyzja ta, jako naruszająca przepisy postępowania oraz postanowienia Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO Kapitał Ludzki, powinna zostać uchylona. Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj: 1. art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 207 ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że otrzymane w ramach dofinansowania środki zostały wykorzystane przez Skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., będące konsekwencją naruszenia przez Organ: a) pkt 1) Podrozdziału 1 - Podstawowe zasady kwalifikowania Wydatków Rozdziału 3 - Ogólne zasady kwalifikowania wydatków Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL w zw. z art. 184 ust. u.f.p. poprzez uznanie, że wynagrodzenia wypłacone [...] rozliczone częściowo w projekcie w ramach kosztów pośrednich (kosztów zarządu) zostało wypłacone za usługę, która nie została wykonana, a poniesione wydatki nie były niezbędne dla realizacji projektu i nie miały z nim bezpośredniego związku, podczas gdy wydatki te spełniały wszystkie wskazane w powyższym przepisie warunki niezbędne dla uznania je za kwalifikowalne do dofinansowania, b) pkt 1) lit. a) Podrozdziału 4 - Koszty pośrednie Rozdziału 4 - Szczegółowe zasady kwalifikowania wydatków Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez uznanie, iż koszty zarządu nie mogą dotyczyć wyłącznie projektów współfinansowanych z EFS, a wynagrodzenie wypłacone [...] rozliczone częściowo w projekcie w ramach kosztów pośrednich stanowi wydatek niekwalifikowalny, podczas gdy Organ dokonał błędnej interpretacji ww. postanowień w sposób nieuprawniony zawężając zakres ich stosowania, a wydatki na wynagrodzenie [...] rozliczane w ramach projektu spełniały wszelkie warunki niezbędne do uznania ich za koszty zarządu. Rozwijając powyższe zarzuty w uzasadnieniu skargi, pełnomocnik Skarżącej podkreślił, że z umów cywilnoprawnych zawartych przez Skarżącą z [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz z dnia [...] grudnia 2012 r. wynika, że do zakresu jej obowiązków należało zarządzanie realizowanymi przez Skarżącą projektami współfinansowanymi z Europejskiego Funduszu Społecznego - program Operacyjny Kapitał Ludzki, a jej stanowisko miało charakter biznesowy. Na mocy pełnomocnictwa i wspomnianych wyżej dwóch umów, [...] zobowiązana była pełnić rolę nadzorczą i zarządczą nad personelem bezpośrednio zaangażowanym w realizację projektów oraz podejmować decyzje strategiczne. Głównym jej zadaniem była reprezentacja Spółki we wszystkich działaniach dot. realizacji projektów współfinansowanych z EFS, a zadanie to nie było związane z konkretnym projektem. W ramach przedmiotowego projektu, wchodziła ona w skład Komitetu Sterującego projektu. Przyjęty model zarządzania zakładał, że w skład Komitetu wchodzili Prezes Zarządu ([...]) i Kierownik Biura Projektów ([...]) oraz jeden pracownik wysokiego szczebla menadżerskiego ([...]). Brak podpisów [...] na dokumentach, nie świadczy, zdaniem Skarżącej, że wyżej wymieniona nie wykonywała faktycznych czynności, a Wytyczne ani postanowienia Zasad finansowania POKL nie zobowiązują Beneficjenta do gromadzenia "potwierdzeń" faktycznego realizowania usług przez osoby. Skarżąca podniosła, że przyjęcie, iż zakres zadań osoby, której wynagrodzenie rozliczane jest w kosztach zarządu, nie może być przypisane do żadnego projektu EFS, lecz musi dotyczyć działalności "pozaprojektowej" jest sprzeczne z literalnym brzmieniem pkt 1 lit. a) Podrozdziału 4.4. Wytycznych. Przepis nie wprowadza rozgraniczenia na działalność projektową i pozaprojektową. Działalność związana z realizacją szkoleń, w ramach projektów współfinansowanych ze środków UE, jest wiodącą działalnością Spółki. Zakres obowiązków [...], nie był przypisany wyłącznie do przedmiotowego projektu. W związku z powyższym, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra w części utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora. Ponadto na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 20012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.) "poddała pod rozwagę" Sądu uchylenie w całości decyzji Dyrektora. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach Ministra nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji. Na wstępie Sąd przypomina, że Skarżąca w dniu [...] kwietnia 2012 r. podpisała z Województwem [...] - Wojewódzkim Urzędem Pracy w Sz. umowę o dofinansowanie projektu pn. "Certyfikowane kompetencje w przedsiębiorstwach branży ICT woj. [...]". Projekt był realizowany przez Skarżącą od [...] kwietnia 2012 r. do [...] maja 2013 r., a w rezultacie przedłużenia terminu - do dnia [...] marca 2014 r. Głównym jego celem było wzmocnienie potencjału 115[...] firm IT w zakresie software oraz zarządzania projektami B+R i zespołami pracowników przez transfer wiedzy. Zgodnie z § 3 ust. 4 Umowy, Skarżąca zobowiązała się do stosowania aktualnej wersji Wytycznych. Zgodnie z Wytycznymi Rozdział 3 - Ogólne zasady kwalifikowania wydatków 3.1. Podrozdział 1 - Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków, wszystkie wydatki poniesione w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają (m.in.) warunki: a) są niezbędne dla realizacji projektu, c) zostały faktycznie poniesione g) są udokumentowane oraz ii) zostały poniesione zgodnie z zasadami określonymi w Wytycznych. Kluczowe znaczenie w sprawie ma fakt zadecydowania przez Skarżącą o rozliczaniu kosztów pośrednich projektu na podstawie faktycznie poniesionych wydatków. W ramach kosztów pośrednich Skarżąca przewidziała wydatek w postaci kosztów zarządu w łącznej wysokości [...] zł. Między Skarżącą a [...]zostały podpisane dwie umowy zlecenia - z dnia [...] czerwca 2012 r. i [...] grudnia 2012 r. w których Zleceniobiorca zobowiązał się do realizacji Usług z zakresu zarządzania realizowanymi przez Zleceniodawcę projektami współfinansowanymi z EFS - PO Kapitał Ludzki. Wynagrodzenie z pierwszej umowy opiewało na kwotę nie niższą niż [...] zł brutto, z drugiej - nie mniej niż [...] zł brutto. Ponadto w dniu 27 grudnia 2012 r. prezes zarządu Spółki udzielił [...] pełnomocnictwa do wykonywania zadań związanych z zarządem w ramach realizacji projektów PO KL. Należy pamiętać, że koszty zarządu w projektach EFS są rozliczane w ramach kosztów pośrednich, rozumianych jako koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem beneficjenta. W katalogu kosztów pośrednich (4.4. Podrozdział 4 pkt 1Wytycznych) wymieniono pod. lit. a) koszty zarządu zdefiniowane jako koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. kierownik jednostki. Z Wytycznych wynika, że koszty pośrednie mogą być rozliczane ryczałtem lub na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków. To Spółka zdecydowała o tej drugiej formie. Na etapie rozliczania projektu wynagrodzenie [...] zostało wykazane jako koszt kwalifikowalny. W materiale dowodowym sprawy, jak słusznie podkreślał Organ, brak dokumentów wskazujących na to, że usługi zostały faktycznie wykonane. Same umowy zawarte z [...], jak też udzielone jej pełnomocnictwo, nie stanowią potwierdzenia wykonanych obowiązków. Na kluczowych dla realizacji projektu dokumentach widnieją podpisy innych osób, a nie wyżej wymienionej. Brak zatem w sprawie żadnych dowodów na faktyczne wykonywanie funkcji zarządu przez [...]. Tym samym za trafne należy uznać stanowisko Organu, że Skarżąca , rozliczając wynagrodzenie [...] w ramach kosztów pośrednich, naruszyła Wytyczne, gdyż wynagrodzenie zostało wypłacone za usługę, która nie została wykonana, a jednocześnie poniesione wydatki nie były niezbędne do realizacji projektu i nie miały z nim bezpośredniego związku. Tę kwotę wydatków uznanych za niekwalifikowalne należy uznać za nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. W ramach PO KL jako nieprawidłowość należy traktować wszelkie naruszenia przepisów prawa wspólnotowego lub krajowego, wynikające z działania lub zaniechania beneficjenta, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w ogólnym budżecie UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Niekwalifikowalność wydatku w niniejszej sprawie wynika z działania Skarżącej (beneficjenta), które spowodowało naruszenie procedur z art. 184 u.f.p. Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu. Tutaj została naruszona procedura z § 13 pkt 4 umowy. Jednocześnie należy uznać, że niewykorzystane środki były pobrane w nadmiernej wysokości. Nie można zgodzić się z zarzutem nienależytego uzasadnienia decyzji, gdyż Organ wskazał na okoliczności faktyczne sprawy i wyjaśnił podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Niepodzielanie wniosków Organu nie uzasadnia przyjęcia naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie stwierdza naruszenia art. 8 i 11 k.p.a. Również , zdaniem Sądu, przy rozpoznaniu sprawy przez Organ II instancji, odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów wyartykułowanych w odwołaniu Skarżącej. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.