V SA/Wa 1837/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. w S. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2018 r.; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz P. w S. sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Park Naukowo-Technologiczny [...] w S. Sp. [...] z siedzibą w S. (dalej: "Strona", "Skarżąca", "Beneficjent"), na podstawie zawartej z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: "PARP") umowy z [...] września 2009 r. nr [...], realizowała projekt pn. "Budowa i uruchamianie nowych obiektów Parku Naukowo-Technologicznego [...] w S.". Z uwagi na wykryte w trakcie kontroli uchybienia Strona została wezwana do zwrotu nieprawidłowo wykorzystanych środków wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych. Brak zwrotu żądanych środków skutkował wszczęciem przez organ postępowania, po przeprowadzeniu, którego Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...], określiła przypadającą do zwrotu kwotę w wysokości [...] zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. Od tej decyzji strona złożyła odwołanie do Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: "MIiR"), który decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] uchylił decyzję wydaną w I instancji w części dotyczącej obowiązku zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami i w tej części umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W pozostałym zakresie decyzja została utrzymana w mocy. Po wydaniu ww. decyzji Strona przesłała informacje, z których wynikało, że zakres w jakim umorzono postępowanie jest nieprawidłowy. Organ uznał, że okoliczności sprawy wymagały przeprowadzenia postępowania w celu zbadania istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej, określonych w art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz.1257 ze zm.), dalej: "K.p.a.", tj. interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2018 r. wszczęto postępowania w sprawie zmiany decyzji z [...] lutego 2018 r. na podstawie art. 61 § 1 w związku z art. 154 § 1 i § 2 K.p.a. Po analizie okoliczności sprawy, w tym informacji przesłanych przez Stronę, MIiR ustalił, że zakres umorzonego postępowania I instancji jest niepełny i decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...], zmienił sentencję decyzji z [...] lutego 2018 r. W wyniku zmiany uchylono obowiązek zwrotu przez Stronę środków w kwocie [...] zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych i w takim zakresie umorzono postępowanie w I instancji. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zastosowanie przez organ I instancji niewłaściwej wersji taryfikatora z [...] maja 2014 r. skutkowało błędnie zawyżonym określeniem wysokości korekty (zastosowano wyższy wskaźnik korekty w taryfikatorze użytym do określenia kwoty środków do zwrotu, w taryfikatorze właściwym wskaźnik był niższy). W decyzji z [...] lutego 2018 r. organ odwoławczy korzystając z właściwej wersji taryfikatora z [...] listopada 2012 r. skorygował wysokość wskaźnika korekty, który zamiast 100% powinien wynosić 25%. Okoliczność ta spowodowała zmniejszenie kwoty, do zwrotu której Strona została zobowiązana zmienianą decyzją. Z tego powodu organ w decyzji z [...] lutego 2018 r. uchylił obowiązek zwrotu kwoty [...] zł wraz z należnymi odsetkami. W decyzji tej jednak MIiR w sposób niezamierzony pominął rozstrzygnięcie w zakresie wydatku należącego do kategorii kosztów osobowych. Tym samym na organie ciążył obowiązek poprawienia tego uchybienia, które leżało u podstaw wszczęcia postępowania w celu zmiany tej decyzji stosownie do przepisu art. 154 § 1 i 2 K.p.a. Jednocześnie, jak podkreślił MIiR w analizowanej sprawie nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 145 K.p.a. umożliwiające wznowienie postępowania lub w art. 156 K.p.a. dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Minister dodał, że nie prowadził ponownego postępowania w sprawie, w której badano by całokształt okoliczności sprawy (czy też zakładano zbadanie). Rozpoznaniu podlegał tylko niewielki wycinek sprawy, pierwotnie pominięty, który w ocenie organu winien być rozpatrzony i skorygowany, a która to zmiana leżała w interesie strony. Przy tym zdaniem organu, z art. 154 K.p.a. nie wynika obowiązek wyłączenia pracownika, gdyż ewentualny udział tego samego pracownika w niniejszym postępowaniu nie mógł w jakikolwiek sposób zagrozić interesom Strony, jako że zaskarżona decyzja dokonuje wyłącznie ingerencji w decyzję merytoryczną i eliminuje w niej "błąd rachunkowy", czyniąc to na korzyść strony. Od powyższej decyzji Beneficjent złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 154 § 1 i 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i zmianę sentencji decyzji MIiR z [...] lutego 2018 r. pomimo tego, że nie zaistniały określone w tym przepisie przesłanki jego zastosowania, w szczególności przesłanka braku nabycia prawa oraz przesłanka słusznego interesu strony; - art. 107 § 1 pkt 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez zmianę sentencji decyzji Ministra z 9 lutego 2018 r. w taki sposób, że sentencja ta jest niepełna i niezgodna z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.; - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżoną decyzją w mocy decyzji Ministra z 14 maja 2018 r., pomimo wystąpienia ww. naruszeń prawa; - art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez rozpatrzenie przez Ministra wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego, z uwagi na brak posiadania akt postępowania i materiału źródłowego w oparciu, o które została wydana decyzja Ministra z 14 maja 2018 r.; - art. 142 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia i nie ustosunkowanie się do zaskarżenia przez Spółkę w piśmie z [...] lipca 2018 r. postanowienia Ministra z [...] kwietnia 2018 r. o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania w sprawie, a także rozpoznanie niniejszej skargi łącznie ze skargą Spółki na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r. (rozpoznawaną przez Sąd pod sygnaturą akt V SA/Wa 636/18) oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W dalszej części skargi jej autor wyjaśnił, że spór w przedmiotowej sprawie trwa już ponad 5 lat, postępowanie w sprawie zwrotu części dofinansowania zostało wszczęte wobec Spółki w dniu [...] października 2013 r., a było ono jeszcze poprzedzone wielomiesięcznymi kontrolami. Decyzja PARP z [...] czerwca 2017 r. była trzecią decyzją wydaną w I instancji w sprawie (za każdym razem organ określał inną kwotę do zwrotu), wcześniejsze dwie decyzje zostały uchylone przez organ II instancji, a sprawa wracała do ponownego rozpatrzenia. Podkreślono, że kształt sentencji decyzji MIiR z [...] lutego 2018 r. powoduje niemożność skonkretyzowania określonego nią obowiązku, z uwagi na występujące w niej niejasności i błędy, tj. błędy rachunkowe oraz błędne oznaczenie decyzji. Wnoszący skargę jest przekonany, że tryb zmiany decyzji ostatecznej określony w art. 154 K.p.a. może być stosowany jedynie do decyzji opartych o uznanie administracyjne (tj. takich gdzie organ ma określony przepisami luz decyzyjny w zakresie wydanego rozstrzygnięcia), a nie może być stosowany do tzw. decyzji związanych. W jego ocenie nie zasługuje na aprobatę stanowisko MIiR, że przesłanka "braku nabycia przez stronę prawa", odnosi się jedynie do decyzji konstytutywnych, ponieważ decyzje deklaratoryjne nie skutkują nabyciem przez stronę nowych praw, a stwierdzają jedynie istniejące prawa lub obowiązki strony wynikające z ustawy. Podczas gdy decyzja deklaratoryjna, tak jak i decyzja konstytutywna kreuje nową sytuację prawną dla strony, która to sytuacja przed wydaniem decyzji nie występowała. Strona na podstawie decyzji deklaratoryjnej de facto także nabywa zatem konkretne prawa lub obowiązki, dopiero na podstawie decyzji może je bowiem lub jest zmuszona wykonywać. Nadto zdaniem Skarżącej trudno uznać, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, za zmianą decyzji MIiR z [...] lutego 2018 r. przemawia słuszny interes Spółki. Przedmiotowa decyzja została już zaskarżona przez Stronę do Sądu, a ww. błąd rachunkowy jest oczywisty, nie ma jednak kluczowego znaczenia dla istoty sporu (dotyczy kwoty mniejszej niż 1% kwoty określonej decyzją) i wydanie przez Ministra decyzji zmieniającej decyzję z [...] lutego 2018 r. wydłuży jedynie w czasie rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd. W odpowiedzi na skargę MIiR wniósł o oddalenie skargi, wskazując jednocześnie, że dokonana zmiana sentencji decyzji z [...] lutego 2018 r., w pełni odpowiada treści przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zaś uzasadnienie decyzji zawiera kompletne i nie pozostawiające miejsca na jakiekolwiek wątpliwości czy domysły stanowisko organu wobec wszelkich okoliczności sprawy. Pismem z [...] lutego 2019 r. Pełnomocnik Strony skarżącej podtrzymał zarzuty przedstawione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem skargi jest decyzja MIiR z dnia [...] września 2018 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2018 r., wydaną na podstawie art. 154 K.p.a., zmieniającą decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], poprzez nadanie jej sentencji brzmienia: "uchylam zaskarżoną decyzję w części dotyczącej obowiązku zwrotu kwoty w wysokości [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania tych środków do dnia zwrotu i w tym zakresie umarzam postępowanie w pierwszej instancji". Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, że zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (decyzja ostateczna), stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Gdy decyzja dotknięta jest ciężkimi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. można stwierdzić jej nieważność, a gdy określone wady dotyczą postępowania w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 K.p.a., można zweryfikować decyzję ostateczną w postępowaniu wznowieniowym. Natomiast w przypadku gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenia nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 154 § 1 K.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści cytowanego wyżej przepisu wynikają przesłanki, których spełnienie może skutkować zmianą bądź uchyleniem ostatecznej decyzji administracyjnej, tj. na mocy decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa, a za jej uchyleniem lub zmianą muszą przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Podstawowe znaczenie dla zastosowania trybu określonego w art. 154 K.p.a. ma stwierdzenie, że interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji. Przesłanki te mogą wystąpić razem lub oddzielnie (teza trzecia wyroku NSA z 18 lutego 1999 r., IV SA 251/97, LEX nr 48251; wyrok NSA z 26 lipca 1999 r., I SA 1678/98, LEX nr 48548; wyrok NSA z 12 sierpnia 1999 r., I SA 1906/98, LEX nr 48663; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, ONSA/WSA 2010, nr 1, poz. 4). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ naruszył przytoczone wyżej przepisy prawa bowiem przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowi ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Sąd stwierdza, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 154 K.p.a., właściwy organ administracji publicznej nie jest uprawniony do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz zobligowany jest wyłącznie do stwierdzenia, czy za zmianą bądź uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego zostało wydane rozstrzygnięcie, które nie obejmowało pełnego zakresu, w jakim decyzja pierwszej instancji powinna zostać uchylona, a postępowanie w pierwszej instancji w tym zakresie umorzone. Kwota korekt ujętych w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. nie obejmowała wszystkich korekt jakie organ I instancji wymierzył w swojej decyzji. W dalszej części organ przedstawia motywy rozstrzygnięcia w zakresie pominiętego wydatku. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że instytucja zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 154 K.p.a. nie może stanowić "kolejnej instancji", nieprzewidzianej przez obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 411/10 i z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 1265/10 - dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ zastosował art. 154 K.p.a. jako kolejny etap merytorycznego rozpoznania sprawy. Jednocześnie organ nie wykazał, że w sprawie wystąpił interes społeczny lub słuszny interes Strony, co wobec twierdzeń Skarżącej, iż trudno uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy, za zmianą decyzji MIiR z [...] lutego 2018 r. przemawia słuszny interes Spółki, podważa istnienie przesłanki zastosowania art. 154 § 1 K.p.a. Niezależnie od powyższego za uzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące niejasnego sformułowania sentencji decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją. Odniesienie treści sentencji decyzji MIiR z dnia [...] maja 2018 r. do treści sentencji decyzji zmienianej z dnia [...] lutego 2018 r. rodzi wątpliwość co do tego, jak po dokonanej zmianie brzmi sentencja decyzji zmienianej. Z treści sentencji decyzji z dnia [...] maja 2018 r. wynika, że zmiana obejmuje całość sentencji decyzji zmienianej, co pozostawia poza rozstrzygnięciem utrzymanie w mocy pozostałej części decyzji PARP z dnia [...] czerwca 2017 r. Należy również wskazać, że w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] maja 2018 r. powołano nieistniejące jednostki redakcyjne art. 154 § 1 K.p.a. Z uwagi na stwierdzone naruszenia Sąd uwzględnił skargę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe wywody i przedstawioną wykładnię prawa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2018 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.