II SA/Gl 125/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu B. H. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po rozpoznaniu wniosku B. H. i (dalej jako skarżący) Prezydent Miasta B. (dalej też jako Prezydent) decyzją z dnia [...] nr [...] określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na kruszeniu kamienia naturalnego na mniejsze frakcje kruszarką szczękową przy ul. [...] w B. (działki Nr 1, 2 i 3 obręb [...]). W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i określił warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji inwestycji oraz wskazał jakie rozwiązania chroniące środowisko muszą być zastosowane aby zapobiec i ograniczyć negatywne oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Od powyższej decyzji odwołało się dopuszczone do postępowania Stowarzyszenie "A" (dalej jako Stowarzyszenie) wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Podniosło między innymi, że organ I instancji przyznał status stron postępowania "na chybił trafił" wielu podmiotom według składanych wniosków bez dokonania analizy rzeczywistego oddziaływania inwestycji z punktu widzenia kto w istocie winien zostać stroną postępowania. Zarzuciło również, że decyzja została wydana z naruszenie, art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 Kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do jej załatwienia oraz nie została należycie uzasadniona. Odwołania wnieśli również E. L. i W. L., którzy w części podnieśli tożsame argumenty co Stowarzyszenie podkreślając także, że planowane przedsięwzięcie będzie uciążliwe również z uwagi na ruch samochodów o dużej ładowności, który odbywać się będzie w odległości 4-5 m od ich domu. Do Kolegium wpłynęło jeszcze 238 odwołań złożonych przez mieszkańców ul. [...], [...] i innych oraz miejscowości K. Po rozpoznaniu sprawy z odwołania Stowarzyszenia "A" z siedzibą w B. oraz W. L. i E. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej jako SKO lub Kolegium) zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 10 i art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie Dz. U. 2018. 2081, zwanej też dalej ustawą o udostępnieniu informacji o środowisku lub u.i.ś.), art. 1 pkt 2 ppkt a ustawy z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy prawo wodne (Dz. U. 2018 poz. 710) oraz art. 138 § 2 Kpa uchyliło objętą odwołaniem decyzję Prezydenta w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia w odniesieniu do treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa stwierdziło, że kontrolowana decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów wynikających z tych przepisów, przede wszystkim z uwagi na nieustalenie w sposób niebudzący wątpliwości zakresu stron toczącego się postępowania. Poczynienie ustaleń w tym zakresie, istotnych w odniesieniu do treści art. 127 § 1 Kpa, było obowiązkiem tego organu. W związku z treścią stanowiących materialno-prawną podstawę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ustalenie stron tego postępowania odbywa się na zasadach ogólnych określonych w Kpa, tj. zgodnie z treścią art. 28 tego aktu prawnego w odniesieniu do interesu prawnego danego podmiotu. W tym względzie Kolegium zwróciło uwagę na treść art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy u.i.ś. zgodnie z którą do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Dalej SKO powołując się na orzecznictwo co do ustalania obszaru oddziaływania inwestycji oraz ustalania stron postępowania w takiej sprawie, stwierdziło, że warunkiem zastosowania w takim postępowaniu treści art. 49 Kpa jest precyzyjne ustalenie przez organ zakresu stron postępowania, czego w postępowaniu zakończonym objętą odwołaniami decyzją Prezydent nie uczynił. Nie ustalił bowiem czy liczba stron postępowania rzeczywiście przekracza 20 osób. Wada ta nie mogła być zdaniem SKO usunięta w postępowaniu odwoławczym, gdyż wymagałoby przeprowadzenia postępowania w szerszym zakresie z uwagi na błędny sposób określenia przez inwestora terenu inwestycji. Kolegium w tym względzie stwierdziło, że z treści decyzji i wniosku inwestora wynika, iż inwestycja będzie realizowana m.in. na działce nr 3, co jednak nie wynika z mapy stanowiącej załącznik do karty informacyjnej przedsięwzięcia, wskazujący na granice terenu inwestycji i granice terenu jej oddziaływania. Stanowi to istotną niespójność, która w sposób znaczący może wpływać na ustalenie zakresu stron postępowania. Analiza zakresu oddziaływania inwestycji uwzględnia bowiem wielkość i zasięg inwestycji przyjęty z karty informacyjnej gdy jednocześnie Prezydent w piśmie przewodnim do przesłanych do Kolegium odwołań, stwierdził, że "Z uwagi na charakter inwestycji w niniejszej sprawie uznano wszystkie osoby zgłaszające się do udziału w postępowaniu jako strony", co wskazywać może na znacznie bardziej odległy charakter oddziaływania inwestycji, skoro przymiot strony został przyznany również osobom z dość daleko położonych ulic. W konsekwencji SKO stwierdziło, że "Jeżeli zatem analiza uwzględnia wielkość i zasięg przyjęty z karty informacyjnej to prawdopodobnym jest, że nie uwzględnia przedmiotowej działki drogowej skoro nie była ona zaznaczona na mapie w polu zasięgu oddziaływania inwestycji". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy poleciło Kolegium Prezydentowi zweryfikowanie ponownie granic oddziaływania inwestycji z uwzględnieniem przebiegu działki 3, co jest szczególnie istotne dla rozpatrywanej sprawy wobec zarzutów uczestników postępowania, iż część oddziaływań związanych z realizacją inwestycji, wiązać się będzie z transportem kruszywa przez "tę właśnie drogę" samochodami o dużej ładowności. Weryfikacja granic terenu oddziaływania inwestycji może spowodować rozszerzenie zakresu osób będących stronami postępowania, co wymaga przeprowadzenia postępowania w zakresie wykraczającym poza ramy postępowania odwoławczego. Niewłaściwe ustalenie zakresu stron postępowania w następstwie nieujęcia w załączniku graficznym do karty informacyjnej przedsięwzięcia działki nr 3 obręb [...], na której według decyzji i wniosku ma być realizowane przedsięwzięcie, uniemożliwia przy tym organowi odwoławczemu odniesienie się do merytorycznych argumentów dotyczących wadliwości raportu oraz innych podnoszonych "w licznych odwołaniach złożonych przez mieszkańców". SKO podkreśliło, że rolą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zbadanie możliwości realizacji planowanej inwestycji w zakresie odnoszącym się do zasad ochrony środowiska przed nadmiernym i negatywnym oddziaływaniem tejże inwestycji, "z którego to obowiązku w rozpatrywanej sprawie organ wydający decyzję nie wywiązał się w stopniu umożliwiającym jej utrzymanie w obrocie prawnym". W sprzeciwie do sądu administracyjnego od powyższej decyzji SKO skarżący wniósł o jej uchyleniu oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, iż decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu sprzeciwu stwierdził, że wbrew stanowisku SKO postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone na każdym etapie postępowania z należytą dokładnością i zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. W konsekwencji nie zaistniały podstawy do wydania przez SKO decyzji opartej na treści art. 138 § 2 Kpa. Wbrew stanowisku Kolegium Prezydent nie miał obowiązku precyzyjnego ustalania wszystkich stron postępowania w sytuacji gdy powziął on wiedzę, że ich liczba przekracza 20. Z obowiązujących przepisów nie wynika też obowiązek dodatkowego odnotowywania w aktach tego faktu. Zdaniem skarżącego, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 138 § 2 Kpa Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji nie zawarło jasnych i jednoznacznych wytycznych dla organu pierwszej instancji w kwestii dalszego postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, a jedynie wskazało, że należy prawidłowo ustalić krąg stron. Krąg ten został przy tym prawidłowo przez Prezydenta ustalony i wskazany w odniesieniu do miejsca lokalizacji inwestycji. Z treści decyzji organu pierwszej instancji, wniosku o jej wydanie, raportu środowiskowego oraz z całości akt sprawy jednoznacznie wynika, że objęte postępowaniem przedsięwzięcie będzie realizowane na działkach nr 1 i 2, obręb [...]. Jakkolwiek działki te stanowią jedną nieruchomość z działką nr 3, to nie świadczy to nawet o potencjalnej możliwości prowadzenia tego przedsięwzięcia również na tej działce. Wynika to zarówno z map dołączonych do raportu jak i decyzji Prezydenta, gdzie na stronie 3 w punkcie I.3a, wskazano, że "planowane miejsce gromadzenia kamienia naturalnego oraz halę, na której zlokalizowana będzie kruszarka szczękowa usytuować w północnej części działek o nr 1 i 2 (obręb [...]) w B.". Wobec prawidłowego i dokładnie określonego miejsca prowadzenia działalności nie ma potrzeby weryfikacji granic terenu oddziaływania inwestycji. W szczególności brak jest podstaw prawnych do uznania za strony postępowania podmiotów mających tytuł prawny do nieruchomości usytuowanych przy drodze po której ma się odbywać dojazd do planowanej inwestycji. Prowadziłoby to do daleko idących konsekwencji i stanowiło "niebezpiecznym precedens". Podkreślono, że SKO wskazując na konieczność ponownego ustalenia kręgu stron postępowania nie "przywołuje ani jednego konkretnego przykładu na podmiot, który był stroną postępowania, a nie powinien, czy też na podmiot, który nie był stroną postępowania, a powinien" nią być. Nadto skarżący zarzucił, że z naruszeniem art. 136 Kpa oraz art. 107 § 1 Kpa w zw. z art. 104 Kpa SKO z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania nie odniosło się w ogóle "do warstwy merytorycznej decyzji organu I instancji". W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji zaskarżonej. Zaakcentowało niespójność (w kontekście zakresu oddziaływania inwestycji i ustalenia kręgu stron postępowania) pomiędzy treścią decyzji Prezydenta i wnioskiem inwestora (z których wynika, że inwestycja będzie realizowana m.in. na działce nr 3), a granicami terenu inwestycji i obszaru jej oddziaływania, wynikającymi z mapy stanowiącej załącznik do karty informacyjnej, gdzie działka ta została pominięta. Rozpoznając sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w zakresie istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, a to zgodnie z treścią art. 64d ust. 1 i art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek głównie z innych niż podniesionych w nim względów. Jak wynika z akt i co stwierdziło też w zaskarżonej decyzji SKO, od objętej kontrolą Kolegium decyzji Prezydenta odwołania oprócz Stowarzyszenia "A" oraz małżonków E. i W. L., złożyło również 238 mieszkańców ul. [...] i [...] w B. oraz miejscowości K. Oznacza to, że rozpoznanie sprawy w pełnym jej zakresie w postępowaniu odwoławczym powinno polegać na rozpatrzeniu wszystkich tych odwołań. Tylko bowiem wówczas można przyjąć, że sprawa została załatwiona przez SKO w pełnym jej zakresie. Obowiązujące przepisy nie dopuszczają bowiem jej dzielenia w odniesieniu do poszczególnych odwołujących się gdy chodzi o jej traktowanie jako całości. Tymczasem zaskarżoną decyzję SKO wydało po rozpoznaniu jedynie dwóch odwołań poddając w wątpliwość przymiot strony pozostałych odwołujących się, czego obowiązujące przepisy nie przewidują bez względu na to jaka jest liczba odwołujących się i czy istotnie przysługuje im przymiot strony w rozumieniu art. 127 § 1 w zw. z art. 28 Kpa. Sąd zdaje sobie sprawę z niezbędnego po stronie organu odwoławczego nakładu pracy dla prawidłowego rozpoznania sprawy w drugiej instancji w zaistniałym w niniejszej sprawie stanie faktycznym. W świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów Kpa brak jest jednak jakichkolwiek podstaw do zwolnienia organu odwoławczego od obowiązku zbadania czy wniesione odwołania pochodzą od strony postępowania o jakiej mowa w art. 27 § 1 w zw. z art. 28 Kpa i wydania w zależności od wyniku tego badania decyzji opartej na treści art. 138 Kpa, względnie postanowień opartych na treści art. 134 Kpa. Obowiązkowi temu Kolegium nie uczyniło zadość, co jednocześnie oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem powołanych wyżej przepisów Kpa oraz art. 104 w zw. z art. 140 Kpa. Należy przy tym stwierdzić, że ewentualne uznanie przez organ pierwszej instancji niektórych podmiotów za stronę postępowania z naruszeniem treści art. 28 Kpa samo przez się nie dyskwalifikuje z tego powodu wydanej przez ten organ decyzji i nie zwalnia organu odwoławczego od oceny czy odwołania zostały wniesione przez podmioty spełniające ten wymóg. W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie można przy tym podzielić, stanowiących jedną z podstaw wydania decyzji opartej na treści art. 138 § 2 Kpa, zastrzeżeń SKO co do zasadności zastosowania przez organ pierwszej instancji treści art. 49 Kpa w zw. z treścią art. 74 ust. 3 u.i.ś. Już tylko z wypisów z rejestru gruntów dołączonych do pisma inwestora z dnia 11 lipca 2017 r. (w następstwie realizacji wezwania organu pierwszej instancji o uzupełnienie wniosku o wydanie decyzji środowiskowej), a obejmujących działki bezpośrednio sąsiadujące z wymienionymi we wniosku działkami inwestora (w tym z działką nr 3) wynika, że do działek tych (wskazanych 23 działek ewidencyjnych) przysługują uprawnienia prawnorzeczowe 17-tu podmiotom. Dalszym dwóm podmiotom prawa takie przysługują w stosunku do działek wskazanych przy piśmie skarżącego z dnia 7 lipca 2017 r. Gdy nadto weźmie się pod uwagę inwestora, skarżącego oraz dopuszczone do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie "A" to należy przyjąć, że liczba stron tego postępowania w rozumieniu art. 74 ustawy u.i.ś. przekracza 20. To zaś oznacza, że Prezydent mógł dokonywać zawiadomień stron o decyzjach i innych jego czynnościach zgodnie z treścią art. 49 Kpa. Nie znajduje też oparcia w obowiązujących przepisach stanowisko SKO, że również w sytuacjach o jakich mowa w art. 49 Kpa w zw. z art. 74 ust. 3 u.i.ś. organy orzekające (obu instancji) w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają obowiązek imiennego ustalania wszystkich stron postępowania ujętych w szczegółowym ich wykazie. Przyjęcie takiego stanowiska niweczyłoby bowiem cel regulacji z art. 74 ust. 3 ustawy, którym jest niewątpliwie uproszczenie procedury doręczeń w takim postępowaniu. Nadto dokonanie aktualnych i warunkujących możliwość prowadzenia postępowania ustaleń w tym przedmiocie byłoby w wielu sprawach praktycznie niemożliwe. W wielu sprawach, dotyczących zwłaszcza inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, obszar na który takie przedsięwzięcie będzie oddziaływać może obejmować bardzo rozległy teren w skład którego mogą wchodzić działki stanowiące własność lub przedmiot użytkowania wieczystego nawet kilku tysięcy podmiotów. Skład takiego grona podmiotów może przy tym podlegać ciągłym rotacjom (w następstwie zbycia, dziedziczenia itp.). Nie można podzielić też stanowiska SKO, że przy ustalaniu na potrzeby zastosowania treści art. 74 ust. 3 ustawy, art. 49 Kpa, ma zastosowanie treść art. 28 Kpa. Krąg stron w przedmiotowym postępowaniu należy bowiem ustalić zgodnie z obowiązującym od 1 stycznia 2018 r. (wobec braku odmiennych przepisów przejściowych) art. 74 ust. 3a u.i.ś., wprowadzonym art. 509 pkt 8 lit. c ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566), stanowiącym lex specjalis w odniesieniu do art. 28 Kpa i zawężającym znacznie krąg podmiotów, którym taki przymiot może przysługiwać. Zasadnie zwróciło SKO uwagę na mogącą mieć wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania niespójność w zakresie określenia zakresu oddziaływania inwestycji pomiędzy kartą informacyjną przedsięwzięcia i stanowiącej jej załącznik mapy, a treścią wniosku inwestora i decyzji organu pierwszej instancji, gdy chodzi o objęcie inwestycją również działki nr 3. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można podzielić w tym względzie twierdzeń skarżącego, że działka ta faktycznie nie jest objęta inwestycją i tym samym w tym zakresie treść karty informacyjnej przedsięwzięcia i dołączonej do niej mapy nie budzi zastrzeżeń. Gdyby bowiem przyjąć, że po działce tej, stanowiącej własność skarżącego i oznaczonej w rejestrze gruntów symbolem RIVa i PsIV, miałby się odbywać transport materiałów objętych planowaną działalnością, to niewątpliwie co najmniej działki przylegające bezpośrednio do niej jako działki na której ma być realizowane przedsięwzięcie należy uznać za znajdujące się w obszarze jego oddziaływania (art. 74 ust. 3 a pkt 1 u.i.ś.). Nie oznacza to jednak samo przez się, że uchybienie to powinno skutkować wydaniem przez SKO przy ponownym rozpoznaniu sprawy (z uwzględnieniem wszystkich odwołań) decyzji opartej na treści art. 138 § 2 Kpa. Należy bowiem rozważyć czy nie może być ono usunięte w trybie art. 136, a to mając na uwadze charakter wykorzystania działki nr 2792/8 na potrzeby planowanego przedsięwzięcia oraz fakt ewentualnego ujawnienia w dotychczasowym postępowaniu właścicieli nieruchomości graniczących z tą działką i ich w tym postępowaniu udział. Z powyższych względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 151a § 1ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego obejmujących wpis od skargi orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211 tej ustawy. ec