II SA/Wr 462/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 07 grudnia 2017r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą we W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic [...] i [...] we W. oddala skargę w całości. Skarżący działający przez zawodowego pełnomocnika wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego planu miejscowego ewentualnie o stwierdzenie jego niezgodności z prawem. W skardze zarzucił naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 – u.p.z.p.) wskutek niepodjęcia uprzedniego uchwały o zgodności p.m. ze Studium (uchwała Nr [...] z [...].07.2006 r. Biuletyn Urzędowy [...] z 2006 r. Nr [...], poz. [...] ze zmianami) oraz niezgodności ze Studium wskazanego w rysunku planu przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 7 MW-U obejmującego działkę nr [...] na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi, gdy w Studium jest to teren mieszkaniowy a w części inny teren zabudowany, ponadto przez przyjęcie w § 4 ust. 1 i 2 oraz 21.1 uchwały definicji określających przeznaczenie terenu sprzecznie z definicjami przyjętymi w Studium. Kolejno zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 i pkt 6 w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskutek braku określenia gabarytów budynków, brak określenia odrębnie dla poszczególnych działek wskaźnika intensywności zabudowy, w tym dla działki nr [...], naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 11 w związku z § 4 pkt 10 rozporządzenia przez brak określenia sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania oraz art. 15 ust. 2 przez brak określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla działki nr [...]. Następnie zarzucił naruszenie art. 2, 6, 45.1 i 73 ust. pkt 1 w związku z art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z § 4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. o uznaniu za zespół przyrodniczo-krajobrazowy, wskutek dopuszczenia budynków o większej ilości kondygnacyjnej niż przewiduje uchwała, a także art. 73 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i § 6 w związku z § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 rozporządzenia MŚ z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych w związku z art. 72 ust. 5 POŚ i § 10 ust. 1 i 2 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez nieopracowanie opracowania ekofizjograficznego zgodnie z § 6 rozporządzenia MŚ. W uzasadnieniu skarżący podał, że jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] znajdującej się na terenie [...], przy czym zaskarżona uchwała odmiennie kształtuje sytuację skarżącego, co oznacza naruszenie przysługującego mu interesu prawnego. Wyraził pogląd, że kategorie przeznaczeń terenu w Studium i planie miejscowym powinny być takie same, a skoro nie są, to plan miejscowy jest nieważny. Uchwała nie ustala parametrów dróg, szerokości elewacji frontowej, wysokości gzymsu lub okapu i ilości kondygnacji budynków. Wskaźniki budowlane powinny zostać ustanowione dla działki budowlanej, a nie dla terenu obejmującego kilka działek. Plan nie określa minimalnej intensywności zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na wstępie organ wskazał na prawidłowy przebieg procedury planistycznej, w której skarżący nie uczestniczył, nie składając wniosków i uwag. Zaskarżona uchwała została opublikowana (Dz. Urz. Woj. D. z 2014 r., poz. [...]). Odnosząc się do zarzutów organ twierdził, że nie jest naruszeniem prawa stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze Studium w podejmowanej uchwale w przedmiocie planu. Projekt uchwały wraz z załącznikiem o stwierdzeniu zgodności przekazywany jest do organu uchwałodawczego najpóźniej 14 dni przed terminem sesji. Plan został uchwalony po uprzednim stwierdzeniu przez radę zgodności z ustaleniami studium. Studium obejmuje uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego oraz kierunki zagospodarowania przestrzennego. Powołany w skardze rysunek nr 1 Studium obrazuje uwarunkowania. Kierunki przedstawia rys. 6 – zespół urbanistyczny akademicki S. A. Plan miejscowy realizuje kierunki, nie zaś uwarunkowania. Studium w zespołach urbanistycznych akademickich dopuszcza wiele klas przeznaczenia terenu i w tym zakresie nie ma niezgodności. Ustalenia Studium mają charakter ogólny, obejmują tereny a nie poszczególne działki. Wbrew twierdzeniom skarżącego zgodność nie oznacza przeniesienia ustaleń studium do planu miejscowego (art. 10 i art. 15 u.p.z.p.). Przy opracowaniu planu znaczenie mają liczne ustawowe czynniki, zaś ogólne założenia studium podlegają uszczegółowieniu. Kategorie przeznaczenia terenu ustalone w planie miejscowym są zgodne z klasami przeznaczenia terenu określonymi w Studium, przykładowo zachodzi zgodność w określeniu zabudowy jednorodzinnej w Studium – III. Część ogólna 2.1.2. pkt 1, § 4 p.m. i art. 3 pkt 3 p.b. Zespół urbanistyczny to zbiór terenów o różnych przeznaczeniach, stanowiących całość funkcjonalno-przestrzenną. Dopiero plan miejscowy określa szczegółowo dopuszczone rodzaje przeznaczeń, przykładowo dla terenu działki nr 8/6 oba rodzaje przeznaczeń (zabudowa wielorodzinna oraz zamieszkiwania zbiorowego). Ustalenia dotyczące parkowania (§ 4 ust. 1 i § 14 p.m.) nie wymagały definicji, zaś ich wyodrębnienie nie narusza Studium. Drogi wewnętrzne nie należą w przypadku terenu [...] do układu komunikacyjnego i nie było uzasadnione ustalenie ich parametrów. Wystarczające są uregulowania Rozdziału II rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z dnia 12 kwietnia 2002 r. Linie zabudowy ograniczają powierzchnię dopuszczalnej zabudowy i wyznaczają maksymalny jej wymiar, co z uwagi na małą powierzchnię uzasadniało nieokreślenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej. W § 22 p.m. ustalono gabaryty budynków. Dopuszczono różne dachy występujące na obszarze planu wpisanym do rejestru zabytków. Plan określa nieprzekraczalny wymiar pionowy budynku i liczbę kondygnacji nadziemnych. Jednak teren [...] dotyczy § 21 p.m., w którym również ustalono gabaryty zabudowy. Nie było konieczne uregulowanie tymczasowego zagospodarowania (§ 1 ust. 2 pkt 3 p.m.). Stanowi o tym art. 35 u.p.z.p. Działka budowlana to nie to samo, co działka geodezyjna. Kilka działek budowlanych może stanowić jedną działkę budowlaną. Nie narusza prawa ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy dla całego terenu [...]. Wskaźniki ustalono dla terenu, w tym dla działki nr [...]. Ustalenia ogólne zawiera § 6 pkt 7 p.m., zaś szczegółowe § 21.2 pkt 11, nie był więc uzasadniony zarzut ich braku. Uchwała z dnia 9 grudnia 1999 r. utraciła moc z dniem 3 sierpnia 2001 r. według art. 11 ustawy nowelizującej ustawę o ochronie przyrody. Tym niemniej plan miejscowy zaznacza obszar S. Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego i obejmuje go ochroną. Opracowanie ekofizjograficzne na potrzeby planu opracowane zostało w 2012 r. Oparto na nim zarówno plan miejscowy, jak i prognozę oddziaływania na środowisko. Podstawowym celem planu było przeciwdziałanie dogęszczaniu historycznego osiedla [...] przez nową zabudowę i zachowanie jej rezydencjonalnego charakteru. Ochronę uprawnień właścicieli zapewnia art. 36-37 u.p.z.p. W uzupełnieniu skargi skarżący podtrzymał dotychczasowe zarzuty, przedstawiając argumentację polemiczną. W uzupełnieniu skargi organ dołączył plan miejscowy z dnia [...] stycznia 2004 r. wraz z rysunkiem tego planu określającym położenie działki nr [...]. Działka ta znajdowała się na terenie [...] i obejmowała większą jego część. Był to teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z usługami nieuciążliwymi, urządzeniami komunikacyjnymi, sieciami infrastruktury i zielenią (§ 24, § 9 tego p.m.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Spełnione zostały przesłanki dopuszczalności skargi. Skarżący w dniu [...] kwietnia 2017 r. złożył w organie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (powołując art. 101 ust. 1 u.s.g. przewidujący wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego) i w dniu [...].06.2017 r. doręczono mu uchwałę organu o odmowie uwzględnienia wezwania, skargę zaś złożył w dniu [...].06.2017 r. Skarżący wykazał, że jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] obejmującej tereny mieszkaniowe o powierzchni [...] ha. Wezwanie zawierało zarzuty powtórzone następnie w skardze. Naruszenia interesu prawnego skarżący upatrywał w tym, że w poprzednio obowiązującym planie miejscowym jego działka obejmowała niemal cały wyodrębniony teren, zaś obecnie weszła w skład większego terenu łączącego kilka działek, przez co zmienione przeznaczenie terenu (porównanie § 24 i § 9 p.m. z 2004 r. i § 21 zaskarżonego p.m.) i ustalone dla tego terenu wskaźniki zabudowy pogarszają sytuację skarżącego. Wskaźniki te bowiem dotyczą nie poszczególnych działek, lecz całego terenu, co ograniczyło możliwości inwestowania przez skarżącego. Nastąpiła zmiana przeznaczenia również w przypadku działek dołączonych do obecnego terenu, co również pogorszyło sytuację skarżącego. Jako wieczysty użytkownik nieruchomości położonej na obszarze planu, której przeznaczenie uległo zmianie, mógł skarżący powołać się na naruszenie interesu prawnego, czego zresztą organ nie kwestionował. W ocenie Sądu jednak, zaskarżona uchwała nie narusza prawa przedmiotowego. Nie był uzasadniony zarzut naruszenia art. 20 u.p.z.p., skoro zarzucane stwierdzenie o zgodności mogło zostać zawarte w załączniku do uchwały, stanowiącym jej integralną część (zał. nr 2 do uchwały). Skarżący nietrafnie odwołuje się do postanowień Studium określających uwarunkowania, nie zaś kierunki zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie terenu obejmującego działkę skarżącego jest zgodne z klasami przeznaczeń terenu przewidzianymi w Studium. Oczywiście nieuzasadnione było twierdzenie skarżącego, jakoby plan miejscowy miał dosłownie przenosić dla danego obszaru ustalenia zawarte w studium, pomijające różnice zawartości, charakteru prawnego, przedmiotu i celu obu aktów. Ogólne i często niewiążące ściśle, alternatywne postanowienia studium, pozwalają na dużą swobodę organu planistycznego w ramach wyznaczonej polityki przestrzennej gminy. Plan miejscowy nie wyodrębnia działek budowlanych, a tym bardziej działek gruntu, dla których ustanawia określone wskaźniki zagospodarowania terenu (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Ustanowienie jako obligatoryjnych wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. elementów planu miejscowego nie oznacza, że powinny one zostać zrealizowane w konkretnym planie miejscowym bez uwzględnienia stanu faktycznego na danym terenie i istnienia potrzeby uregulowania danego elementu. Przekonujące w tym zakresie były wyjaśnienia organu. Skarżący nie dostrzegł zresztą tych postanowień planu, które zawierają wymagane regulacje, na co trafnie zwrócił uwagę organ. Plan miejscowy ustanawia dane regulacje dla terenu, nie dla działek, bowiem jak słusznie zauważył organ teren pozostaje niezmienny i stanowi podstawowy przedmiot ustaleń, zaś działki ulegają zmianom, jak też nie wiadomo z góry co będzie konkretną działką budowlaną. Organ nie mógł naruszyć nieobowiązującej uchwały z 1999 r., zaś opracowanie ekofizjograficzne nie jest częścią zaskarżonej uchwały. Nie było potrzeby uregulowania tymczasowego sposobu zagospodarowania. Nie ma obowiązku ustalenia parametrów dróg wewnętrznych nie stanowiących składnika układu komunikacyjnego. Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.