II SA/Wr 39/19

Dnia 19 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant referent Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy L.K. z dnia (...) marca 2007 r. nr (...) w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu Dostarczania Wody i Odprowadzania Ścieków na terenie Gminy L. K. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Rejonowy w K. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy L. K. nr (...) z dnia (...) marca 2007 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu Dostarczania Wody i Odprowadzania Ścieków na terenie Gminy L. K.. Skarżący organ zarzucił Radzie istotne naruszenie przepisów prawa, tj.: 1. art. 2 pkt 3 i 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez wprowadzenie w § 1 ust. 1 uchwały nowej definicji "Dostawcy" oraz w § 2 nowej definicji "Odbiorcy", podczas gdy stosowne definicje zostały przez ustawodawcę uregulowane w akcie normatywnym wyższego rzędu jakim jest ustawa i jako takie miały być zgodnie z jego wolą używane przez lokalnego prawodawcę; 2. art. 19 ust. 2 pkt 2) ustawy, poprzez dokonanie w § 3 Regulaminu, z przekroczeniem delegacji ustawowej modyfikacji regulacji wyrażonej w i art. 6 ust. 1 ustawy, polegające na przyjęciu, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków następuje na podstawie umowy zawartej w dowolnej formie, podczas gdy z powołanego przepisu wynika wyraźnie, że umowa ma być zawarta na piśmie; 3. art. 19 ust. 2 pkt 2) i art. 6 ust. 6 ustawy w zw. z § 4 ust. 5 Regulaminu polegające na zawężenia warunków jakie muszą być spełnione, aby przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne zawarło umowę na dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków z osobami korzystającymi z lokalu w budynkach wielolokalowych; 4. art. 19 ust. 2 pkt 2) ustawy i art. 6 ust. 7 w zw. z § 4 ust. 6 Regulaminu polegające na upoważnieniu przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego do wyrażania zgody na zawarcie umowy z osobami, o których mowa w art. 6 ust. 4 ustawy również w przypadkach, gdy nie są spełnione warunki, o których mowa w art. 6 ust. 6 ustawy, podczas gdy z przepisu art. 6 ust. 7 ustawy wynika, że przedsiębiorstwo może wyrazić taką zgodę ale wyłącznie w odniesieniu do osób korzystających z lokalu w budynku wielolokalowym, o których mowa w ust. 5 tego przepisu; 5. art. 19 ust. 2 pkt 2) ustawy w zw. z § 5 ust. 1-4 Regulaminu polegające na uregulowaniu kwestii związanych z okresem obowiązywania oraz sposobem rozwiązywania umowy na dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków, podczas gdy treść art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia do regulowania ww. kwestii w treści regulaminu; 6. art. 19 ust. 2 pkt 2) ustawy w zw. z § 34 Regulaminu polegające na uregulowaniu przez Radę kwestii, kiedy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odmówić ponownego zawarcia umowy, podczas gdy treść art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia do regulowania tej kwestii w treści regulaminu; 7. art. 19 ust. 2 pkt 2) ustawy w zw. z § 4, § 5, § 6 i § 7 Regulaminu polegające na braku uregulowania przez Radę warunków i trybu zawierania umów z odbiorcą usług, albowiem zawarte w § 4 i § 5, § 6 i § 7 Regulaminu regulacje, w zakresie w jakim nie są one sprzeczne z przepisami ustawy, stanowią jedynie powielenie art. 6 ustawy zatem nie można przyjąć aby organ wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku; 8. art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez brak faktycznego określenia w treści § 8 Regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody i minimalna ilość odprowadzanych ścieków oraz odesłanie w tym zakresie do treści zawieranej z odbiorcą usług umowy oraz bliżej nieokreślonych przepisów prawa; 9. art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z § 12 - § 17 oraz § 19 ust. 1 Regulaminu polegające na nieuregulowaniu sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki ustalone w taryfach, ponieważ zawarte w ww. paragrafach regulacje, w zakresie w jakim nie są sprzeczne z przepisami ustawy, stanowią jedynie powielenie zapisów art. 26. art. 27 i art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy, co oznacza, że organ nie wywiązał się z nałożonego obowiązku; 10. art. 27 ust. 5 ustawy poprzez przyjęcie w § 16 ust. 2 Regulaminu, że rozliczenie ilości odprowadzanych ścieków w przypadku, gdy brak jest urządzeń pomiarowych będzie następować wyłącznie w oparciu o ilość dostarczonej wody podczas gdy z art. 27 ust. 5 ustawy oraz rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określenia taryf, podczas gdy z powołanego przepisu wynika, że w razie braku wynika, że w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie; 11. art. 24 ust. 7 ustawy poprzez określenie w § 21 Regulaminu, że taryfa wymaga ogłoszenia wyłącznie w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. poprzez wywieszenie na tablicach ogłoszeń co najmniej na 7 dni przed wejściem jej w życie, podczas gdy naruszony przepis stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza zatwierdzenie taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w obu przypadkach w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały; 12. art. 24 ust. 10 ustawy, poprzez dokonanie w § 22 ust. 1 Regulaminu modyfikacji ww. przepisu ustawy polegającej na przyjęciu, że taryfa każdorazowo obowiązuje przez okres 1 roku, podczas gdy ustawodawca przewidział w niej wyjątki; 13. art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy w zw. z art. 15 ust. 4 ustawy poprzez nie określenie w Regulaminie warunków przyłączenia do sieci i delegowanie tej kompetencji na Wójta Gminy L. K. oraz uzależnienia przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym; 14. art. 19 ust. 2 ustawy polegającego na uregulowaniu w § 25 Regulaminu kwestii związanych z budową urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych oraz w rozdziale VII praw dostawcy i w rozdziale VIII obowiązków odbiorców usług, podczas gdy nie mieści się to w delegacji ustawowej, a co za tym idzie kwestie te mogą być wyłącznie przedmiotem umowy cywilnoprawnej; 15. art. 19 ust. 2 ustawy polegającego na niewskazaniu w Regulaminie technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, sposobu dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza oraz warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe; 15. art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z podniesionymi powyżej zarzutami polegające na niezgodnym z prawem wykonaniu przez Radę Gminy delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 2 ustawy i działanie organu bez podstawy prawnej bądź z przekroczeniem upoważnień ustawowych. Mając na uwadze powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jako sprzecznej z prawem. W uzasadnieniu skargi, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący organ przedstawił argumentację prawną na poparcie opisanych zarzutów. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę podała, że uchwałą nr (...) z (...).12.2018 r. uwzględniła skargę i uchyliła zaskarżoną uchwałę w całości. W dniu 18 marca 2019 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe Wójta Gminy L. K., w którym wniósł o umorzenie postępowania. W piśmie z 6 marca 2019 r. Prokurator Rejonowy w K. podtrzymał wniesioną skargę. Stwierdził, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę lub uchylenie. Wskazał również na skutki stwierdzenia nieważności uchwały, które polegają na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia. Są one zatem dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały przez Radę, ponieważ wywierane wówczas skutki ograniczone są datą takiego uchylenia lub zmiany. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Ponadto Prokurator raz jeszcze powtórzył, że wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uchwała w sprawie regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków, jako akt prawa miejscowego, powinna spełniać kryterium zgodności z prawem (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który w brzemieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, w ust. 1 nakładał na radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków gminy. Zakres regulaminu określony został w ustępie 2 ww. artykułu, zgodnie z którym "Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię uregulowaną w przytoczonym art. 19 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Należy też podkreślić, że w rozdziale 2 ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 19 ust. 2 ustawy wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy oraz treści samej umowy o świadczenie usług winny być uregulowane w tej umowie, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Z treści art. 5 ust. 2 tej ustawy natomiast wynika, że inne obowiązki niż zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych wraz z urządzeniem pomiarowym, mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej pomiędzy nim a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Należy w tym miejscu też podkreślić, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą (por. np. wyrok NSA z 17.05.2002 r., sygn. akt I SA 2793/01). Na podstawie analizy orzeczeń sądów administracyjnych w literaturze przedmiotu (patrz J. Rotko w Komentarzu do art. 19 ustawy, Lex.el.) wyszczególniono cztery grupy zagadnień - odnoszących się do naruszeń prawa stwierdzanych w regulaminach, są nimi: 1. niewyczerpanie delegacji ustawowej (w tym odesłania do regulacji umownych), 2. modyfikacje rozwiązań ustawowych (w tym poprzez subdelegacje do aktów indywidualnych), 3. inne postacie przekroczenia granic upoważnienia ustawowego (niż modyfikacje), 4. powielanie przepisów ustawy. Jak słusznie przedstawił autor skargi, wskazanymi w tym miejscu rodzajami naruszeń prawa obarczona jest zaskarżona uchwała. Trafnie podniósł skarżący, że w § 1 ust. 1 i § 2 Regulaminu, bez upoważnienia ustawowego wprowadzono nowe definicje legalne "Dostawcy" oraz "Odbiorcy", a następnie używano tych pojęć w treści Regulaminu. Przepis art. 149 Zasad techniki prawodawczej wskazuje zaś, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Ustawodawca w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie tylko nie upoważnił rady miejskiej do tworzenia własnych definicji legalnych w regulaminie, lecz w art. 2 pkt 3 ustawy zdefiniował pojęcie "odbiorcy usług", natomiast w art. 2 pkt 4 tej ustawy zawarł definicję "przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego". Rada nie miała zatem delegacji ustawowej do wprowadzania takich regulacji, stąd też sformułowanie w zaskarżonym Regulaminie definicji: "Dostawcy", "Odbiorcy", stanowi naruszenie przepisów prawa o charakterze istotnym. Trafnie zarzucił też Prokurator, że w § 4 Regulaminu dokonano niedopuszczalnej modyfikacji przepisu art. 6 ust. 1 ustawy, mówiącego o formie pisemnej umowy a nie dowolnej. Rada przekroczyła również delegację ustawową stanowiąc w § 4 ust. 5 Regulaminu, że dostawca może wyrazić zgodę na zawarcie umów z osobami, o których mowa w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy w przypadkach, gdy nie są spełnione warunki o których mowa w ust. 5. Jak słusznie wskazał skarżący, jest to niezgodne z art. 6 ust. 6 ustawy, gdyż Regulamin zawęża przesłanki jakie muszą być spełnione do zawarcia umowy. Trafnie wskazał skarżący organ, że przepis § 5 ust. 2, 3 i 4 Regulaminu wprowadza dodatkowe przesłanki rozwiązania umowy, gdy tymczasem treści art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy nie uposażania do regulowania tej kwestii w treści regulaminu. Tego rodzaju zapisy winny znaleźć się w umowie zawieranej z odbiorcą usług, a nie w regulaminie. Tożsamy zarzut należy sformułować wobec § 34 Regulaminu. Poprzez powielenie treści przepisów ustawowych doszło do istotnego naruszenia zasad prawidłowej legislacji w zakresie braku uregulowania warunków i trybu zawierania umów z odbiorcą usług. Przepisy § 4, § 5, § 6 i § 7 Regulaminu stanowią jedynie powielenie art. 6 ustawy. Natomiast art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy nakłada na Radę obowiązek określenia szczególnych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, ponieważ nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Jest to ten rodzaj istotnego naruszenia prawa, który już samodzielnie skutkuje nieważnością całej uchwały. Rację ma Prokurator, że § 8 Regulaminu nie określa minimalnego poziomu usług w zakresie wskazania parametrów dostarczania wody (takich jak: ciśnienie wody, jakość wody i ilość dostarczanej wody), tym samym Rada nie wykonała ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy. Skoro we wskazanym przepisie ustawodawca wyraźnie wskazał, że uregulowania dotyczące minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków winien normować regulamin, to Rada nie może tego elementu w opracowanym regulaminie nie umieścić i odsyłać do bliżej nieokreślonych ogólnych przepisów technicznych co do poziomu ciśnienia wody i jakości wody do spożycia. Wskazany przepis ustawy daje Radzie wyłączną kompetencję do określenia poziomu usług świadczonych na podstawie tego aktu prawa miejscowego i tego obowiązku organ gminy nie może nie wykonać. Celem omawianej delegacji ustawowej jest nałożenie regulaminem na przedsiębiorstwo stosunkowo czytelnych i konkretnych zasad, dotyczących poziomu świadczonych na rzecz mieszkańców gminy usług w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków. Rada w treści regulaminu winna dać przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu wiążącą regulację, której to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług. Z drugiej zaś strony, precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych przez przedsiębiorstwo usług, daje mieszkańcom gminy wskazówkę, jakiego co najmniej poziomu usług mogą się spodziewać. Tego obowiązku nie realizują zapisy zakwestionowanego § 8 Regulaminu. Tym samym Rada naruszyła art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy w stopniu istotnym (zob. art. 91 ust. 1 u.s.g. i brak podstaw do stosowania ust. 4 art. 91 u.s.g.). Jak w przypadku poprzedniego naruszenia prawa, takie naruszenia ustawy skutkuje nieważnością całej uchwały. Podobnie normodawca gminny nie wywiązał się z obowiązku zawartego w art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy, gdyż regulacje zawarte w § 12 - § 17 oraz § 19 ust. 1 Regulaminu polegające na nieuregulowaniu sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki ustalone w taryfach, zawarte w ww. paragrafach, w zakresie w jakim nie są sprzeczne z przepisami ustawy, stanowią jedynie powielenie zapisów art. 26, art. 27 i art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy, co oznacza, że organ nie wywiązał się z nałożonego obowiązku ustawowego. Sąd podziela w całości słuszność zarzutu i jego argumentacje co do wadliwości przepisu § 16 ust. 2 Regulaminu. Podzielić należy również stanowisko skarżącego, że Rada w § 21 Regulaminu, w sposób sprzeczny z art. 24 ust. 7 ustawy, uregulowania, że taryfa wymaga ogłoszenia wyłącznie w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. na tablicach ogłoszeń (bez określenia dokładnej lokalizacji tych miejsc) co najmniej na 7 dni przed wejściem jej w życie. Tymczasem z treści naruszonego przepisu wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza zatwierdzone taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały. Słuszny jest ponadto zarzut naruszenia § 22 Regulaminu, gdyż co do zasady taryfa obowiązuje przez okres jednego roku, ale – jak słusznie zauważył to skarżący – istnieją ustawowe wyjątki od tej zasady, czego nie uwzględnia zaskarżona uchwała. Zasadnie Prokurator zarzucił Radzie, że ta nie uregulowała - wbrew dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy warunków przyłączania do sieci, delegując w tym zakresie kompetencję na Wójta Gminy L. K. (§ 24 ust. 2 Regulaminu). Sąd podziela przy tym stanowisko skarżącego, że § 24 ust. 3 Regulaminu narusza art. 15 ust. 4 ustawy poprzez wprowadzenie zapisu, że warunkiem przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej z Dostawcą. Należy bowiem wskazać, że w świetle treści art. 15 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ustawodawca nie wprowadził jakichkolwiek innych obowiązków obarczających podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci wodociągowej czy też kanalizacyjnej. Tym samym punktem odniesienia nie może być brak uprzedniej zgody przedsiębiorstwa, czy treść dokumentu określającego warunki przyłączenia, ale warunku przyłączenia określone w regulaminie, czego w niniejszym przypadku zabrakło, oraz możliwości techniczne. W pełni zasadny jest również zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 poprzez zamieszczenie w zaskarżonej uchwale przepisu § 25 Regulaminu, albowiem zawarta w nim treść nie mieści się w powołanej wcześniej delegacji ustawowej. Ponadto należy w pełni podzielić stanowiska autora skargi, gdzie wskazuje się na cywilnoprawny charakter regulacji dotyczących budowy urządzeń wodociągowych. Stanowić ona powinna wyłącznie przedmiot umowy cywilnoprawnej. Organ gminy nie został bowiem upoważniony do regulowania tej materii w drodze aktu prawa miejscowego. Tak samo należy traktować regulację zawartą w rozdziale VII "Prawa dostawcy" i w rozdziale VIII "Obowiązki odbiorców usług", ponieważ dotyczy ona materii umownej i relacji wzajemnych pomiędzy odbiorcą usług a przedsiębiorcą, które powinny wynikać z umowy. Podzielić należało także zarzut polegający na zbędnym uregulowaniu w § 33 Regulaminu, warunków w jakich zakład może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne – z odwołaniem się do art. 8 ustawy, skoro przepadki takie zostały wprost określone w tym przepisie. Sąd za zasadny uznaje także zarzut skargi dotyczący naruszenia konstytucyjnego systemu hierarchii źródeł prawa poprzez sformułowanie w § 45 regulaminu zapisu odsyłającego w sprawach nieobjętych uchwałą do przepisów prawa, a w szczególności do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała – w określonym zakresie prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. Odnosząc się do wniosku Rady zawartego w odpowiedzi na skargę, aby umorzyć postępowanie w sprawie wobec jego bezprzedmiotowości, ponieważ zaskarżona uchwała utraciła moc, należy wskazać, że uchylenie uchwały nie oznacza, że nie była ona i nie mogła być stosowana w okresie od wejścia w życie do dnia jej uchylenia. Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały lub orzeczenie o wydaniu jej z naruszeniem prawa jest równoznaczne z niemożnością traktowania uchwały jako właściwej podstawy prawnej czy to indywidualnych rozstrzygnięć, czy to aktu prawa miejscowego wywołującego określone skutki prawne. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na akt prawa miejscowego prowadzi do stwierdzenia jego nieważności, co rodzi skutek inny (ex tunc) niż samo tylko jego uchylenie przez radę gminy (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd powoduje bowiem sytuację taką, jakby zaskarżony akt nigdy w obrocie prawnym nie pozostawał. Uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które od samego początku ich uchwalenia nie był zdolne do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć. Powyższe stanowisko należy również odnieść do umów cywilnoprawnych zwieranych na podstawie takiej uchwały. Z podanych przyczyn Sąd nie podzielił stanowiska organu wykonawczego gminy dotyczącego umorzenia postępowania sądowo-administracyjnego. Przedstawione powyżej naruszenia prawa, uznane przez Sąd za istotne obligowały do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Zważyć dodatkowo należy, że Rada Gminy L. K. naruszyła nie tylko regulacje ustawowe, ale również przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie bowiem z art. 7 ustawy zasadniczej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Zatem organy gminy podejmując akt prawa miejscowego muszą bezwzględnie kierować się wytycznymi zawartymi w upoważnieniu ustawowym, działając na jego podstawie i w jego granicach (por. art. 94 Konstytucji RP). Nieprzestrzeganie tych zasad stanowi istotne naruszenie prawa, które w konsekwencji prowadzić musi do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w całości lub w części. W konsekwencji omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa koniecznym było, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.