II GSK 500/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) sędzia NSA Gabriela Jyż sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A W od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2998/15 w sprawie ze skargi A W na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [..] września 2015 r. nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A W na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę A W (dalej: skarżący) na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: Komisja) z dnia [..] września 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wszczęcie postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie było skutkiem wydania w dniu [...] września 2013 r. przez KNF decyzji nakładającej na B S.A. z siedzibą w G (dalej: spółka) kary pieniężnej w wysokości 100.000 zł za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych, określonych w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1382 ze zm.; dalej: u.o.p.), w związku z nieprzekazaniem KNF, spółce prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości informacji poufnych. Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2013 r. Komisja Nadzoru Finansowego wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia na A W – prezesa spółki, kary pieniężnej, zgodnie z art. 96 ust. 6 u.o.p. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. KNF nałożyła na skarżącego karę pieniężną w wysokości 100.000 zł za niewykonanie w terminie obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 56 ust. 1 pkt 1 u.o.p., tj. ze względu na nieprzekazanie KNF, spółce prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości informacji poufnych. Naruszenie miało miejsce w okresie pełnienia przez skarżącego funkcji członka zarządu spółki. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. KNF, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymała w mocy decyzję KNF z dnia [...] grudnia 2013 r. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd powołał się na treść art. 96 ust. 1 u.o.p. i wyjaśnił, że pierwszą przesłanką nałożenia kary na członka zarządu spółki publicznej jest uprzednie nałożenie kary na samą spółkę, z uwagi na naruszenie obowiązków, o których mowa w art. 96 ust. 1 u.o.p. Przesłanka ta została spełniona. KNF ostateczną decyzją z dnia [...] września 2013 r. nałożyła na spółkę karę pieniężną w wysokości 100.000 zł, na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 56 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Kolejnym warunkiem umożliwiającym nałożenie kary na członka zarządu, jest zachowanie terminu, o którym mowa w art. 96 ust. 7 u.o.p. Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo wskazał, że początkiem biegu 6-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 96 ust. 7 u.o.p. jest data wydania przez KNF decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na spółkę publiczną, tzn. data jej sporządzenia i podpisania, nie zaś data jej doręczenia spółce. Natomiast terminem końcowym jest chwila nałożenia kary – decyzją skierowaną do osób pełniących funkcję członka zarządu spółki publicznej lub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego. Nałożenie kary decyzją następuje z chwilą wprowadzenia tej decyzji do obrotu, zatem z chwilą skutecznego jej doręczenia adresatowi. W rozpoznawanej sprawie decyzja nakładająca karę pieniężną na spółkę w oparciu o art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1, wydana została w dniu [...]września 2013 r. Tym samym nałożenie na skarżącego, jako członka zarządu, kary pieniężnej decyzją z dnia 20 stycznia 2014 r., nastąpiło z zachowaniem terminu określonego w art. 96 ust. 7 u.o.p. Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja wydawana na podstawie art. 96 ust. 6 u.o.p. ma charakter uznaniowy. Kontrola legalności decyzji uznaniowych dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Sprawdza, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego a więc, czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz, czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. A W zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 96 ust. 7 u.o.p. polegającą na przyjęciu, że "art. 96 ust. 7 u.o.p. nie wymaga aby decyzja o nałożeniu kary na członka zarządu miała walor ostateczności’’ oraz że "norma prawna powyższego przepisu zostaje spełniona już w chwili doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej", co spowodowało w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na jego niezastosowaniu i uznanie, że nałożenie kary pieniężnej na skarżącego nastąpiło przed upływem przedawnienia, podczas gdy nałożenie tej kary nastąpiło w istocie po upływie przedawnienia, tj. po upływie 6 miesięcy od wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 u.o.p., II. prawa procesowego, tj.: 1) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez nieuchylenie przez WSA w Warszawie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana pomimo bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na upływ 6-miesięcznego terminu przedawnienia z art. 96 ust. 7 u.o.p., 2) przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku należytego uzasadnienia wyroku, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia, jakimi motywami kierował się w zaskarżonym wyroku Sąd rozpatrując zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 96 ust. 7 u.o.p. polegający na nałożeniu kary pieniężnej po okresie przedawnienia, i przyjmując, że "art. 96 ust. 7 u.o.p. nie wymaga aby decyzja o nałożeniu kary na członka zarządu miała walor ostateczności" oraz że "norma prawna powyższego przepisu zostaje spełniona już w chwili doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej", – co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zaszły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna A W oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty podnoszące naruszenia przepisów procesowych, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że dokonanie kontroli sposobu stosowania prawa materialnego jest możliwe tylko wtedy, gdy zostanie wykazane, że stan faktyczny sprawy między stronami jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Skarga A W nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafny jest podniesiony w tej skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji treści art. 141 § 4 p.p.s.a. W zakresie tego zarzutu strona twierdzi, że wyrok Sądu I instancji jest nienależycie uzasadniony, bo nie wyjaśnia motywów rozstrzygnięcia przyjmując, że art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie nie wymaga aby decyzja o nałożeniu kary na członka zarządu miała walor ostateczności. Art. 141 § 4 p.p.s.a. to przepis, który wskazuje obligatoryjne elementy, uzasadnienia wyroku. Analiza treści uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że to uzasadnienie zawiera elementy określone w tym przepisie. Uzasadnienie ma m.in. wskazywać podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Właśnie to wyjaśnienie jest motywem rozstrzygnięcia, a Sąd I instancji przyjmując, że decyzja o nałożeniu kary nie musi być ostateczna przedstawił swoje stanowisko, bo jednoznacznie wypowiedział się na temat charakteru decyzji. Pogląd taki może być krytycznie oceniany przez stronę, może być nawet nietrafny, ale w żaden sposób taka nietrafność nie może być kwestionowana poprzez treść art. 141 § 4 p.p.s.a. Dla takiej wady uzasadnienia należałoby wskazać właściwy przepis materialny lub procesowy i dopiero przez taki pryzmat można by oceniać stanowisko sądu wojewódzkiego. W rozpoznawanej sprawie, nie dość, że uzasadnienie wyroku jest formalnie poprawne, to jeszcze zarzut jest formalnie wadliwy, a to czyni, że jest nietrafny. W zakresie zarzutu podnoszącego naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 3 k.p.a. Sąd II instancji wypowie się łącznie z naruszeniem prawa materialnego. Konieczność łącznego potraktowania tych zarzutów jest podyktowana prawną konsekwencją oceny sposobu stosowania art. 96 ust. 7 u.o.p. Przyjęcie w tym zakresie trafności stanowiska Sądu I instancji skutkuje nietrafnością zarzutu procesowego albo brak zgody na takie stanowisko aktualizuje trafność zarzutu. Jest tak dlatego, że wypowiedzenie się w zakresie możliwości umorzenia postępowania sankcyjnego wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia na temat charakteru decyzji do czego nawiązuje zarzut materialny skargi kasacyjnej. W ocenie NSA stanowisko prezentowane przez Sąd I instancji, którego sens sprowadza się do stwierdzenia, że na gruncie art. 96 ust. 7 u.o.p. decyzja nakładająca karę na członka zarządu może być wydana w warunkach wynikających z art. 96 ust. 6 u.o.p. w okresie 12 miesięcy od wydania decyzji nakładającej karę na emitenta lub sprzedającego, a decyzja ta nie musi być rozstrzygnięciem ostatecznym przed upływem 12-miesięcznego terminu przedawnienia jest stanowiskiem trafnym. Zatem skarżący kasacyjnie błędnie twierdzi, że poprawne rozumienie treści art. 96 ust. 7 u.o.p. wymaga przyjęcia, że decyzja nakładająca karę na członka zarządu może być prawnie poprawna tylko wtedy, gdy przed upływem 12 miesięcy, o jakich stanowi ten przepis, została wydana decyzja ostateczna. W sytuacji gdy w tym okresie nie ma ostatecznej decyzji o nałożeniu kary, kara nie może być orzeczona, bo doszło do jej przedawnienia, a wobec tego postępowanie powinno być umorzone. Stanowisko takie jest błędne. NSA podziela w tym zakresie pogląd prezentowany w kontrolowanym wyroku, zgodnie z którym do przedawnienia orzekania o karze w myśl art. 96 ust. 7 u.o.p. dochodzi tylko wtedy, gdy w okresie 12 miesięcy nie zostanie wydana decyzja pierwszoinstancyjna, a to skutkuje tym, że wydanie decyzji ostatecznej, a więc po ponownym rozpatrzeniu tej sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., po upływie 12 miesięcy od daty wydania decyzji w stosunku do Spółki nie prowadzi do przedawnienia możliwości orzekania kary w stosunku do członka zarządu tej Spółki. Uzasadnieniem dla takiego stanowiska jest treść art. 96 ust. 7 u.o.p., który stanowi, że kara, o której mowa w ust. 6 lub 6a, nie może być nałożona, jeżeli od wydania decyzji, o których mowa w ust. 1, 1e lub 1f, upłynęło więcej niż 12 miesięcy. Przepis wyraźnie wskazuje na wydanie decyzji w konkretnej sprawie. Taką decyzję wydaje organ rozstrzygając sprawę, zatem zawsze organ I instancji. Decyzja "odwoławcza", chociaż dotyczy tej samej sprawy jest rezultatem postępowania odwoławczego, więc nie jest tą, która została wydana w rozumieniu art. 96 ust. 7 u.o.p. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie i nauce, gdzie przyjmuje się, że początkiem biegu terminu 12 miesięcy jest dzień wydania przez KNF decyzji o nałożeniu kary, a więc jej sporządzenia i podpisania, a nie doręczenia. Zatem decyzją nakładającą karę zawsze jest decyzja pierwszoinstancyjna, co nie zmienia faktu, że może być poddawana kontroli w postępowaniu odwoławczym i od rezultatu tej kontroli będzie można przyjmować, czy taka decyzja została wydana, gdy utrzymano ją w mocy, albo że jej nie wydano w ustawowym terminie, gdy została uchylona na skutek takiej kontroli. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.