II OW 247/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty P. z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą P. a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w W. poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy naprawy szkody w środowisku postanawia: wskazać Starostę P. jako organ właściwy w sprawie. W piśmie z [...] grudnia 2018 r., znak [...] Starosta P. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy naprawy szkody w środowisku spowodowanej przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku, tj. zanieczyszczenie powierzchni ziemi - gleby substancją niebezpieczną: olejem mineralnym sumą węglowodorów C12-C35, składników frakcji oleju, do którego doszło w wyniku zdarzenia drogowego w ramach wykonywania działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku, tj. transportu towarów niebezpiecznych. W uzasadnieniu wniosku Starosta P. wyjaśnił, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. w dniu 3 grudnia 2018 r. przekazał wystąpienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. Delegatura WIOŚ w P., znak: [...] z [...] października 2018 r. wraz z załącznikami, do Starosty P. celem rozpatrzenia zgodnie z posiadanymi kompetencjami w szczególności z zastosowaniem przepisów art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 799, ze zm.). Przedmiotem pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. Delegatura WIOŚ w P. znak: [...] z [...] października 2018 r. jest potwierdzone wykonanymi badaniami, zanieczyszczenie gleby w rowie przydrożnym substancją niebezpieczną pochodzącą z uszkodzonego baku paliwowego samochodu ciężarowego: olejem mineralnym suma węglowodorów C12-C35, składników frakcji oleju, do którego doszło w wyniku zdarzenia drogowego w ramach wykonywania działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku, tj. transportu substancji niebezpiecznych i mieszanin niebezpiecznych. Podmiotem korzystającym ze środowiska jest spółka [...] N. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] S., ul. W. [...], która w dniu zdarzenia drogowego tj. 28 czerwca 2018 r. transportowała samochodem ciężarowym z cysterną gaz LPG. W ocenie Starosty P. i [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura WIOŚ w P., wystąpiła szkoda w środowisku, tj. zanieczyszczenie gleby w rowie przydrożnym substancją niebezpieczną: olejem mineralnym suma węglowodorów C12-C35, składników frakcji oleju, spowodowana w trakcie transportu towarów niebezpiecznych, tj. gazu płynnego LPG. W odpowiedzi na wniosek Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja awaryjna, która nie znajduje powiązania z działalnością stwarzającą ryzyko szkody w środowisku prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska, w przeciwieństwie do zdarzenia, w którym awarii uległaby cysterna przewożąca substancje niebezpieczne, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy szkodowej i z cysterny tej nastąpiłby wyciek substancji niebezpiecznych do środowiska. W związku z powyższym, zgodnie z art. 362 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Jednocześnie, zgodnie z art. 378 ust. 1 p.o.ś., organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 115a ust. 1, art. 149 ust. 1, art. 150, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 178, art. 183, art. 237 i art. 362 ust. 1-3, jest starosta. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Według art. 362 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. Z 2018 r. poz. 799 ze zm., dalej: p.o.ś.), jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. W art. 362 ust. 1 uregulowano odpowiedzialność administracyjną podmiotu korzystającego ze środowiska, który negtywnie oddziałuje na środowisko. W piśmiennictwie przyjmuje się, że pod pojęciem odpowiedzialności administracyjnej należy rozumieć ustalone przez organ administracji publicznej nakazy (zakazy) określonego zachowania się, zwłaszcza w postaci: 1) nakazu wstrzymania działalności; 2) cofnięcia (ograniczenia zakresu) decyzji zezwalającej na oznaczony sposób korzystania ze środowiska (jego zasobów); 3) nakazu wykonania stosownych urządzeń ochronnych, usunięcia stwierdzonych uchybień czy też ich szkodliwych następstw, ustanawiane przeważnie w razie naruszenia ustalonych wymagań (A. Lipiński, Prawne podstawy ochrony środowiska, Kraków 2002, s. 314–315). Przez odpowiedzialność administracyjnoprawną w zakresie ochrony środowiska można też rozumieć regulowaną prawem możliwość uruchomienia wobec określonego podmiotu z powodu jego działalności naruszającej stan środowiska środków prawnych realizowanych w swoistych dla administracji formach i procedurze. Tak sformułowane określenie oparte jest na następujących założeniach: 1) odpowiedzialność administracyjnoprawna obejmuje tylko te konsekwencje działalności naruszającej stan środowiska, które są sformułowane normatywnie, zatem ten element określenia odpowiedzialności nie ma charakteru postulatywnego; 2) odpowiedzialności podlega zawsze określony konkretnie podmiot; 3) odpowiedzialność można wiązać i uruchamiać tylko z powodu naruszającej stan środowiska działalności określonego podmiotu, przez co należy rozumieć każdą działalność szkodzącą, choćby była ona dopuszczana prawnie (przez normy dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń czy decyzją administracyjną) (zob. M. Górski, A. Jaworowicz-Rudolf, Odpowiedzialność administracyjna, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Wolters Kluwer, Warszawa 2018, s. 239). Artykuł 362 ust. 1 p.o.ś. reguluje odpowiedzialność ponoszoną przez "podmiot korzystający ze środowiska". Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 p.o.ś. Przepis art. 362 ust. 1 p.o.ś. nie ma zastosowania wobec osób fizycznych korzystających ze środowiska w ramach korzystania powszechnego lub zwykłego dla zaspokajania swoich potrzeb bytowych bądź potrzeb gospodarstwa domowego (co do prawnych form korzystania ze środowiska zob. art. 4 p.o.ś.). Treścią odpowiedzialności jest możliwość nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Obowiązek taki może zostać nałożony w przypadku, gdy określony podmiot, korzystając ze środowiska, negatywnie na nie oddziałuje. Podstawowym kryterium jest ustalenie oddziaływania na środowisko i stwierdzenie, że ma ono charakter dla środowiska negatywny. W piśmiennictwie wskazuje się, że art. 362 ust. 1 p.o.ś. przewiduje dość szeroki zakres możliwego do nałożenia obowiązku – może to być zarówno zobowiązanie do ograniczenia zakresu oddziaływania na środowisko (wówczas dla wyeliminowania negatywnych skutków tego oddziaływania), jak i zobowiązanie do przywrócenia środowiska do stanu właściwego (wtedy chodzi o usunięcie spowodowanych negatywnych skutków). Oba obowiązki mogą być nałożone łącznie bądź oddzielnie, a ich zakres musi oczywiście wynikać z przeprowadzonej wcześniej analizy i być ściśle powiązany z wykazanym negatywnym oddziaływaniem (zob. M. Górski, A. Jaworowicz-Rudolf, Odpowiedzialność administracyjna, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska..., s. 240). W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że na skutek zdarzenia drogowego w dniu 28 czerwca 2018 r. na skrzyżowaniu dróg powiatowych nr [...] N. – B. – Z. i nr [...] P. (granica miasta) — D. – P. w miejscowości N., doszło do uszkodzenia baku paliwowego w samochodzie ciężarowym skutkującego wyciekiem 650 l oleju napędowego, z czego 200 l przedostało się do gleby. Podmiotem korzystającym ze środowiska jest spółka [...] N. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] S., ul. W. [...], która w dniu zdarzenia drogowego tj. 28 czerwca 2018 r. transportowała samochodem ciężarowym z cysterną gaz LPG. Wystąpienie wycieku z baku paliwowego w samochodzie ciężarowym, który uległ uszkodzeniu w wyniku zdarzenia drogowego jest wystarczające do stwierdzenia, że "podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko" (art. 362 ust. 1 p.o.ś.). Stanowi to podstawę do wydania decyzji w zakresie nałożenia wymienionych w tym przepisie obowiązków. Organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 362 ust. 1-3, stosownie do art. 378. 1. p.o.ś., jest starosta. Na marginesie dodać należy, że słusznie wskazał RDOŚ w W., że zaistniała sytuacja awaryjna nie znajduje powiązania z działalnością stwarzająca ryzyko szkody w środowisku prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska, w przeciwieństwie do zdarzenia, w którym awarii uległaby cysterna przewożąca substancje niebezpieczne, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 poz. 954 ze zm., dalej: ustawa szkodowa) i z cysterny tej nastąpiłby wyciek substancji niebezpiecznych do środowiska. Ustawa szkodowa w art. 3 wymienia działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku i zakres ten nie obejmuje zdarzenia objętego niniejszą sprawą. Z tych względów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę P. jako organ właściwy w sprawie.