III SAB/Kr 20/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie: WSA Bożenna Blitek WSA Halina Jakubiec po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. L. na bezczynność Rektora Uniwersytetu Pedagogicznego w przedmiocie nierozpatrzenia wniosków o przyznanie stypendium doktoranckiego, stypendium projakościowego, stypendium dla najlepszych doktorantów I. stwierdza bezczynność Rektora Uniwersytetu Pedagogicznego w przedmiocie nierozpatrzenia wniosków o przyznanie stypendium doktoranckiego, stypendium projakościowego, stypendium dla najlepszych doktorantów, II. zobowiązuje Rektora do rozpatrzenia powyższych wniosków poprzez wydanie stosownych aktów administracyjnych w terminie 30 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. S. L. (dalej skarżący) pismem z dnia 27 stycznia 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu polegającą na nierozpatrzeniu wniosków z dnia 8 października 2018 r. o przyznanie stypendium doktoranckiego, stypendium projakościowego oraz stypendium dla najlepszych doktorantów. Skarżący stwierdził, że Rektor nie rozpoznał wskazanych wniosków do dnia 2 stycznia 2019 r. W związku z tym złożył wymagane prawem ponaglenie. Pomimo tego do dnia dzisiejszego Rektor nie rozpoznał tych wniosków, co oznacza, że pozostaje w stanie bezczynności. Wniósł zatem w szczególności o stwierdzenie bezczynności Rektora, stwierdzenie, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Rektora do wydania decyzji w tych dwóch sprawach w terminie czternastu dni od dnia zwrotu akt, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że nie doszło do bezczynności Rektora. Skarżący bowiem decyzją z dnia 15 grudnia 2017 r., nr [...] został skreślony z listy doktorantów, a więc w momencie składania przedmiotowych wniosków nie był już uczestnikiem studiów doktoranckich. Nie był więc osobą uprawnioną do złożenia wniosków, a złożone wnioski pozostawiono bez rozpoznania, o czym poinformowano skarżącego w piśmie z dnia 15 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Z przepisu art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej w skrócie – P.p.s.a.) wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca2003 r., sygn. akt IV SAB/Wa 109/07). Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest natomiast tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 - 4a P.p.s.a.). Przepisy te bowiem określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skargana bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Sąd rozpatrując skargę na bezczynność w pierwszym rzędzie ogranicza się więc do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. oraz czy organ był w świetle przepisów prawa materialnego zobowiązany do załatwienia sprawy, a jeżeli tak, to czy zwłoka w załatwieniu tej sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa oraz, czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej w skrócie k.p.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 1 - 7 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemne interpretacji przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach; akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3 art. 3 P.p.s.a.). Do katalogu aktów szczególnych należy zaliczyć niewątpliwie ustawę z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2183, dalej zwanej Prawem o szkolnictwie wyższym). Wprawdzie ustawa ta z dniem 1 października 2018 r. straciła swoją moc obowiązującą, to jednakże z przepisów zawartych w ustawie z dnia 3 lipa 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1669, a która to weszła w życie z dniem 1 października 2018 r., z wyjątkiem przepisów wskazanych w art. 1 pkt 1-6 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce), w tym z art. 273 ust. 1 wynika, że w roku akademickim 2018/2019 pomoc materialną, zakwaterowanie i wyżywienie, o których mowa w art. 173 i art. 199 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, przyznaje się na zasadach dotychczasowych i w trybie dotychczasowym. Podobnie z art. 285 wynika, że uczestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 mogą otrzymywać stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy. Z kolei art. 286 ust. 1 stanowi, że doktoranci, którzy rozpoczęli stacjonarne studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020, mogą otrzymywać zwiększenie stypendium doktoranckiego, o którym mowa w art. 200a ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, na zasadach dotychczasowych. Z art. 199 Prawa o szkolnictwie wyższym wynika, że doktorant może otrzymać między innymi stypendium dla najlepszych doktorantów. Z kolei z art. 200 i 200a tej ustawy wynika, że może być mu przyznane stypendium doktoranckie i stypendium projakościowe. Skoro przyznawanie tej formy pomocy materialnej doktorantów odbywa się na zasadach i w trybie dotychczasowym, to Prawo o szkolnictwie wyższym w określonych przypadkach dopuszcza możliwość sądowej kontroli działalności publicznych oraz niepublicznych szkół wyższych, mając na względzie zasadę autonomii wyrażoną w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z postanowieniami Prawa o szkolnictwie wyższym skarga do sądu administracyjnego przysługuje zatem na działalność organów uczelni obejmującą: - decyzje w sprawach przyjęcia na studia pierwszego, drugiego i trzeciego stopnia oraz decyzje podjęte przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego (art. 207 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym); - prawomocne orzeczenia odwoławczej komisji dyscyplinarnej (art. 221 Prawa o szkolnictwie wyższym). W niniejszej sprawie skarżący zarzuca Rektorowi Uniwersytetu bezczynność w nierozpoznaniu jego wniosków z dnia 8 października 2018 r. o przyznanie stypendium doktoranckiego, stypendium projakościowego oraz stypendium dla najlepszych doktorantów. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w P.p.s.a. określa przywoływany już art. 3 tej ustawy. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 207 § 1 Prawa o szkolnictwie wyższym w drodze decyzji administracyjnej organy uczelni mają obowiązek rozstrzygać np. w sprawach: przyjęcia na studia (art. 169 ust. 10 i 11), stypendiów (np. socjalnych, (art. 175 ust. 3), skreślenia z listy studentów (art. 190), czy stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193). Wynika stąd wniosek, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego jako że są one decyzjami administracyjnymi (por wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 320/08). W kontekście zatem powyższego - skarga na bezczynność Rektora Uniwersytetu była dopuszczalna. Skarżący wyczerpał też tryb przedskargowy, o którym mowa w art. 53 § 2b P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu Rektor Uniwersytetu, który w świetle art. 199, 200, 200a i postanowień § 8 ust. 3 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla doktorantów Uniwersytety, mimo jej wniesienia nadal pozostawał w stanie bezczynności. Przeprowadzona analiza akt administracyjnych, którymi dysponował Sąd, doprowadziła do stwierdzenia, że pomimo wydania w sprawie decyzji przez Kierownika Interdyscyplinarnych Studiów Doktoranckich w dziedzinie nauk społecznych Uniwersytety w dniu 15 grudnia 2017 r., nie została ona skutecznie doręczona, zgodnie z art. 391 k.p.a. Podjęta przez organ uczelni próba doręczenia decyzji w sposób tradycyjny, tj. pocztą w sytuacji, gdy adresat żądał doręczenia w formie elektronicznej, spowodowało, że wobec nieodebrania przesyłki, organ nie mógł powołać się na fikcję doręczenia (podwójne awizowana przesyłka) wynikającą z art. 44 § 4 k.p.a. Z akt przedstawionych przez organ wynika, że skarżący także i w tej sprawie żądał w ocenie Sądu doręczenia wszelkiej korespondencji za pomocą platformy ePUAP (vide: wnioski skarżącego, "Ponaglenie", dopisek w nagłówku tego pisma pod nazwiskiem i adresem: "korespondencję kierować przez ePUAP...". Zgodnie więc z ww. art. 391§1 pkt 1 i 2 k.p.a. organ miał obowiązek doręczać pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2016 r. poz. 1030 i 1579). Zdaniem Sądu, organ nie ma możliwości odstąpienia od wskazanego przez stronę doręczenia drogą elektroniczną, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę w art. 391 § 1 sformułowania "doręczenie następuje" (por. podobny pogląd Anna Golęba, uwagi do art. 391 k.p.a. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. pod red. Hanny Knysiak-Molczyk, Warszawa, 2015). Wprawdzie w judykaturze akceptuje się doręczanie pism tradycyjnie, ale tylko w sytuacjach gdy adresat faktycznie odbierze przesyłkę (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 czerwca 2015 r., II SA/Kr 504/15 i powołane tam orzeczenia). Sąd zauważa również, że orzecznictwo dopuszcza doręczanie tradycyjne, ale tylko w przypadku braku skuteczności uprzedniego doręczenia elektronicznego (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 2629/15). Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby doręczanie elektroniczne było z jakiś przyczyn niemożliwe lub bezskuteczne. Skarżący zasadniczo składał pisma za pomocą platformy ePUAP, a więc Uniwersytet dysponował możliwościami technicznymi pozwalającymi na doręczanie mu pism w formie elektronicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że Rektor nadal pozostawał bezczynny. Niemniej jednak bezczynność ta nie miała charakteru rażącego pomimo niezałatwienia wniosków skarżącego. Rektor pozostawał bowiem w przekonaniu, że skarżący nie był już osobą uprawnioną do złożenia wniosków i otrzymania stypendiów wobec jego skreślenia skutecznie doręczoną decyzją z dnia 15 grudnia 2017 r., o czym świadczy treść pisma Rektora z dnia 15 stycznia 2019 r. W aktach sprawy brak jest przy tym dowodu na okoliczność, że skarżący w sposób wyraźny zwrócił uwagę organowi na niewłaściwość formy doręczenia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i §1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w punktach I, II i III sentencji wyroku.