II SA/Ol 158/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy stwierdza nieważność §10 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Mikołajkach w dniu 15 października 2018 r. podjęła uchwałę nr XXXIX/76/2018 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odbioru ścieków na terenie gminy Mikołajki". Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.2018, poz. 994, dalej jako: u.s.g.) i art.19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U.2018, poz. 1152, dalej jako u.z.z.w.). Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Wskazaną wyżej uchwałę w części dotyczącej § 10 ust. 2 regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały zaskarżył Prokurator Rejonowy w Mrągowie, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 u.g.n. oraz art. 22 ust. 2 u.z.z.w. (winno być art. 22 pkt 2 u.z.z.w.), regulaminu, poprzez ustalenie w § 10 ust. 2 regulaminu, że "zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej między Gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej," podczas gdy art. 22 pkt 2 u.z.z.w. stanowi, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe. Wskazując na powyższe naruszenie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że Prokurator nieprawidłowo ocenił treść i znaczenie zaskarżonego postanowienia Regulaminu zacytowanego w skardze uznając, iż dotyczy ono uzależnienia dostawy wody od zawarcia umowy, a w dotyczy rzeczywistości jedynie określenia zasad współpracy w zakresie dostarczania wody na cele przeciwpożarowe i taka też była intencja użycia słowa "zapewnienie" przez organ wydający ten akt. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym ,że słowo "zapewnienie" oznacza to samo co "uzależnienie." Nadto, Rada stwierdziła, że stwierdzenie nieważności dotyczy sytuacji, gdy skarżony akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem prawa. Jeśli "błąd" w użyciu określenia "zapewnienie" można uznać za naruszenie prawa, to w ocenie pełnomocnika Gminy jest to nieistotne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (.Dz.U.2018, poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a., wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.sg., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Zatem stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest natomiast konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018, 2096). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez Prokuratora wnoszącego skargę, że zaskarżona uchwała w części oznaczonej w skardze tj. w zakresie § 10 ust. 2 załącznika do tej uchwały dotknięta jest wadą skutkującą jej nieważnością. Zaskarżony w sprawie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może zaś wykraczać poza zakres upoważnienia. Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków określone jest w art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Zgodnie ze wskazanymi przepisami rada gminy, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który co wynika wprost z brzmienia ustawy jest aktem prawa miejscowego. Regulamin, powinien natomiast określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Powyższa regulacja ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Należy też podkreślić, że w rozdziale 2 ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 19 u.z.z.w. wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 u.z.z.w. unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w.). Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Wskazać zatem należy, że inne obowiązki niż zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych wraz z urządzeniem pomiarowym, mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej pomiędzy nim a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Należy też podkreślić, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą (por. np. wyrok NSA z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01). W związku z powyższymi rozważaniami, Sąd uznał za wydany z naruszeniem delegacji ustawowej § 10 ust. 2 regulaminu, że "zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej między Gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej." Tym samym warunkiem dostawy wody na omawiane cele nie jest zawarcie umowy, lecz obowiązek ten obciąża przedsiębiorcę na podstawie przepisu art. 22 pkt 2 u.z.z.w., który stanowi, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe. Użyte w art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w., stanowiącym delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Warunki te powinny być uregulowane w regulaminie, a nie w umowie, o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały. Należało zatem przyjąć, wbrew stanowisku wskazanym przez Radę Miasta w odpowiedzi na skargę, że przepis ten został statuowany bez upoważnienia ustawowego, z istotnym naruszeniem prawa. Nadto, zachodzi obawa, że gdyby umowa o jakiej mowa w tym przepisie nie została zawarta, to istniałaby podstawa odmowy dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, co niewątpliwie byłoby sprzeczne z celami ustawy. Podsumowując powyższe stwierdzić należy, że postanowienia, o których mowa w § 10 ust. 2 regulaminu, zostały nałożone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, co obligowało Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., do stwierdzenia ich nieważności.