II SA/Go 933/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi Z spółki z o.o. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowo-roztopowych do wód I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Z spółki z o.o. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie udzielił dla W sp. z o.o. (dalej jako spółka) pozwolenia wodnoprawnego na: 1. Wykonanie urządzenia wodnego w postaci wylotu urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania wody do wód tj. wylotu kanalizacji deszczowej o śr. 1000 mm, w km 6+415 z lokalizacją na terenie obejmującym działki nr [...] i [...]. 2. Usługę wodną obejmującą odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych do urządzenia wodnego – projektowanego wylotu urządzeń kanalizacyjnych, służącego do wprowadzania wód opadowych i roztopowych do wody w km 6+415 z lokalizacją na terenie obejmującym działki nr [...], obręb ewidencyjny [...], wraz z wykorzystaniem istniejącego wylotu urządzeń kanalizacyjnych, spełniającego okresowo funkcję przelewowego urządzenia awaryjnego, służącego do wprowadzania wód opadowych i roztopowych do wody – w km 6+415 z lokalizacją na terenie obejmującym działki nr [...], obręb ewidencyjny [...], do zlewni w ilościach Q max. Sekundowe=0,156 m 3 /s, Q śr. Roczne = 105600 m 3 /rok. [...] sierpnia 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni (dalej: PGWWP), na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2180, dalej jako p.w.) i na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...], ustaliło W sp. z o.o w formie informacji rocznej wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...] , za okres [...] sierpnia – [...] grudnia 2018 r. w wysokości 49 zł za odprowadzanie wód opadowo-roztopowych do wód. Opłata została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502). Od powyższej informacji spółka złożyła reklamację podnosząc, iż opłata naliczona została za przedsięwzięcie projektowane, a jeszcze niezrealizowane, w związku z czym nie występuje jeszcze ,,odprowadzanie do wód". Decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] na podstawie art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2, art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 4 p.w. oraz art. 104 k.p.a. Dyrektor Zarządu PGWWP określił W sp. z o.o. za okres [...] sierpnia - [...] grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 49 zł za odprowadzanie wód opadowo-roztopowych do wód. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie uznał reklamacji spółki, gdyż zgodnie z art. 271 p.w. z obowiązku ponoszenia opłaty stałej nie są wyłączone przedsięwzięcia niezrealizowane, a pozwolenie wodnoprawne obowiązuje od [...] sierpnia 2018 r. do [...] sierpnia 2028 r. Zdaniem organu opłata stała za usługi wodne określa gotowość środowiska wodnego do korzystania z usług wodnych przez cały okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, istotą tej opłaty jest uzyskanie zwrotu kosztów związanych z dostępnością i ochroną zasobów wodnych, co oznacza obowiązek jej ponoszenia już w momencie uzyskania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła spółka zarzucając organowi naruszenie: 1. art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a p.w. poprzez przyjęcie, że skarżąca jest podmiotem obowiązanym do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne, a w konsekwencji, że takie usługi są rzeczywiście świadczone, podczas gdy w rzeczywistości taka sytuacja nie ma miejsca; czyli bezpodstawne zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie i nałożenie na skarżącą obowiązku ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne w następstwie błędnego i nieuprawnionego przyjęcia przez organ, że samo posiadanie pozwolenia wodnoprawnego i potencjalna możliwość korzystania z nieistniejącego urządzenia wodnego, upoważnia do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, a nadto brak wskazania w/w przepisu w podstawie prawnej decyzji, pomimo dokonania rozstrzygnięcia m.in. w oparciu o tenże przepis prawa materialnego, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie powołania prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, 2. art. 271 ust. 4 p.w. poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, a w konsekwencji bezpodstawne jego zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, polegające na nieuprawnionym nałożeniu na skarżącą obowiązku ponoszenia opłaty stałej w wysokości określonej normą tego przepisu, nie za faktyczne wykonywanie usługi wodnej, lecz za samą potencjalną możliwość realizowania tej usługi w przyszłości wynikającą z zapisów pozwolenia wodnoprawnego, 3. art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a., art. 80, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, w tym dokonanie błędnej wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała zasadność naliczenia przez organ opłaty stałej w sytuacji, gdy brak jest urządzeń mających służyć odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do wód, ponieważ dopiero zostaną one wybudowane (termin realizacji przewidziany jest na 2021 r.). Zdaniem skarżącej nie jest uzasadnione obciążenie opłatą za usługi wodne podmiotu korzystającego z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U.2017.2188 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2018.1302, dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zarzutów skargi i wcześniej przedmiotem reklamacji nie był sposób naliczenia opłaty stałej, ale sama zasada jej ustalenia, albowiem w ocenie strony skarżącej brak było ustawowych przesłanek do określenia opłaty stałej, gdyż nie wykonano urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód,. Organ nie zaprzeczając temu, że urządzenia wodne nie zostały wykonane uznał jednak, iż zaistniały podstawy do określenia opłaty stałej, gdyż wystarczającą podstawą jest samo pozwolenie wodnoprawne. Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej odnośnie braku podstaw do nałożenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowo-roztopowych do wód, które miały nastąpić przez nieistniejące jeszcze urządzenia wodne. Sam fakt udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, bez realizacji robót umożliwiających korzystanie przez stronę z uprawnień, wynikających z tego pozwolenia, nie stwarza podstawy prawnej do określenia opłaty stałej. W art. 35 ust. 1 p.w. wskazano, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód, zwykłe korzystanie z wód oraz szczególne korzystanie z wód. Stosownie do art. 268 ust.1 za usługi wodne uiszcza się opłaty, w tym za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych (punkt 3a). W art. 271 określono natomiast sposób ustalenia wysokości opłaty stałej m.in. za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych (ust. 3a). Z przepisów powyższych wynika, że odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Wobec braku urządzeń, które są niezbędne do korzystania z określonej usługi (w rozpoznawanej sprawie urządzeń służących do odprowadzania wód opadowo-roztopowych do wód) nie ma możliwości realizowania usługi wodnej i w takiej sytuacji nie można mówić o ziszczeniu się hipotezy art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w. obligującego podmiot do uiszczenia naliczonej przez organ opłaty stałej. Pozwolenie wodnoprawne jest zgodnie z art. 271 p.w. źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, ale samo wydanie pozwolenia nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty. Istotne jest bowiem korzystanie z usługi wodnej, a w sytuacji braku odpowiednich urządzeń, korzystanie takie nie jest możliwe. Z powyższego wynika, że organ uprawiony do ustalenia opłaty stałej nie może abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego nie stwarza rzeczywistej możliwości korzystania z określonej w nim usługi wodnej, a ta rzeczywista możliwość aktualizuje się dopiero wówczas, gdy powstaną odpowiednie dla danej usługi urządzenia wodne. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ co najmniej przedwcześnie nałożył na skarżącą opłatę stała za odprowadzanie wód opadowo-roztopowych do wód. Zaskarżona decyzja zapadła wskutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego - art. 268 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 271 ust. 2 i 5 p.w., co skutkowało tym, że organ z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zaniechał ustalenia, czy strona skarżąca wykonała odpowiednie urządzenia wodne i rzeczywiście ma możliwość korzystania z usługi wodnej. Z tych względów Sąd uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien dokładnie i wyczerpująco ustalić stan faktyczny, w szczególności weryfikując twierdzenia skarżącej co do istnienia urządzeń wodnych, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, kierując się przy tym zaprezentowaną wyżej wykładnią przepisów prawa materialnego, z której wynika, iż niedopuszczalne jest obciążenie opłatą stałą w sytuacji braku urządzeń, które są niezbędne do korzystania z usługi wodnej.