II OSK 2087/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 105/19 w sprawie ze sprzeciwu W.K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 105/19, oddalił sprzeciw W.K. (dalej: "Skarżący") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie obiektu budowlanego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie obiektu budowlanego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] położonej w R., przy ul. [...]. W ramach prowadzonego postępowania ustalił, że decyzją z [...] grudnia 1992 r., nr [...], Prezydent Miasta R. udzielił M. i W.K. pozwolenie na budowę inwestycji, obejmującej tymczasową wiatę na składowanie materiałów budowlanych na okres 3 lat oraz trwałe ogrodzenie działki. W toku postępowania odebrano zeznania świadków, z których wynikało, że tymczasowa wiata została rozebrana w 1994 r., a w jej miejsce wzniesiony został nowy obiekt budowlany. Decyzją z [...] września 2018 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. umorzył w całości wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie tego obiektu, uznając je za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że nowo wybudowany obiekt został wzniesiony bez wymaganego ówczesnymi przepisami pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ wskazał, że właściwe przepisy przewidują możliwość zalegalizowania takiego obiektu, jeżeli nie zachodzą przesłanki obligujące go do nakazania rozbiórki takiego obiektu. Podkreślił, że nakaz rozbiórki wydawany jest przypadku gdy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę albo gdy powoduje lub spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z uwagi na powyższe organ wskazał, że teren, na którym zlokalizowany jest sporny obiekt, był objęty postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującymi w tej lokalizacji główną ulicę tranzytową z rezerwą na jej poszerzenie do przekroju dwujezdniowego. Plan ten utracił moc obowiązującą w dniu [...] grudnia 2003 r., a teren zajęty przez obiekt nie jest obecnie objęty żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ stwierdził także, że działka, na której posadowiony jest sporny obiekt budowlany, została odrolniona w 1992 r., a na skutek zmiany obowiązujących przepisów o usytuowaniu obiektów budowlanych nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa budowlanego. Ponadto organ uwzględnił, że w odrębnym postępowaniu administracyjnym została w 2010 r. przedłożona ekspertyza techniczna wskazująca, że obiekt spełnia obowiązujące przepisy pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy, sanitarnym, warunków zabezpieczenia przed pożarem i nie zagraża życiu ludzi w żaden z możliwych sposobów oraz odrębna ekspertyza wskazująca, że wiata została wybudowana prawidłowo zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Po rozpatrzeniu odwołania M. i K.S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z [...] grudnia 2018 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że sporny obiekt objęty był nieobowiązującym już miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z którego wynikało, że teren zajęty przez obiekt był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, a usytuowanie obiektu było niezgodne postanowieniami planu. Organ stwierdził, że w związku z ustaniem obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego, o zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym decyduje decyzja o warunkach zabudowy, w związku z czym organ I instancji powinien był wezwać inwestora do przedstawienia tej decyzji. Organ odwoławczy wskazał także, że organ I instancji nie zajął stanowiska czy odmienne rozwiązanie konstrukcyjne niż wskazane przez ekspertyzę przywołaną z urzędu przez ten organ ekspertyza nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia i nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych. Organ II instancji podniósł także, że w związku z postanowieniem Prezydenta Miasta R. z [...] maja 2015 r. umarzającego postępowanie z urzędu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w przedmiocie egzekucji rozbiórki tymczasowej wiaty na składowanie materiałów budowlanych na okres 3 lat, z którego wynika, że obiekt ten został usunięty w 1994 r., brak było podstaw do kwestionowania daty rozbiórki tego obiektu. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił sprzeciw Skarżącego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w związku z postanowieniem Prezydenta Miasta R. z [...] maja 2015 r. organ nadzoru budowlanego słusznie przyjął, że nie ma podstaw, aby twierdzić, że rozbiórka tymczasowej wiaty nie miała miejsca w 1994 r. Zdaniem Sądu z uwagi na datę budowy daty organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego zawarte w ustawie Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. W ocenie Sądu, skoro poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wykluczał istniejącą zabudowę, a w dacie orzekania teren, na którym wzniesiono obiekt, nie jest objęty żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to o zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym decyduje decyzja o warunkach zabudowy, w związku z czym organ I instancji winien był wezwać inwestora o przedłożenie takiej decyzji, w celu sprawdzenia zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym. Sąd podkreślił, że przesłanką umożliwiającą legalizację obiektu budowlanego jest stwierdzenie, że obiekt znajduje się na terenie, na którym zgodnie z przepisami planistycznymi mógł być wzniesiony. Tym samym organ nadzoru budowlanego powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, jest w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Jednocześnie Sąd odnotował, że decyzja prezydenta Miasta R. z [...] września 2007 r. dotyczyła warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "Budynek magazynowo-handlowy branży budowlanej z częścią socjalną – rozbudowa istniejących budynków magazynowych, wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi". Dotyczy ona zatem nie możliwości zabudowy obiektem będącym przedmiotem sprawy, ale jego rozbudowy. Sąd stanął także na stanowisku, zgodnie z którym w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzając brak podstaw do wydania nakazu wykonania zmian i przeróbek opiera się na ekspertyzie technicznej, to ekspertyza powinna obrazować stan aktualny. Organ I instancji nie zajął stanowiska, czy odmienne rozwiązanie konstrukcyjne niż wskazuje ekspertyza tj. likwidacja części słupów i oparcie dźwigarów na półkach stalowych w murowanej ścianie budynku, co do którego toczy się oddzielne postępowanie, nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia i nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych. Jednocześnie, zdaniem Sądu, przywołane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji ekspertyzy znane organowi z urzędu nie obrazują stanu aktualnego oraz nie wyjaśniają istniejących wątpliwości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie: a) art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 140 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez brak stwierdzenia, że organ naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., podczas gdy organ ten nie zbadał sprawy, co powinno prowadzić do wniosku, że zalegająca w aktach sprawy decyzja o warunkach zabudowy z 7 września 2007 r. obejmowała obiekt będący przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji, że umorzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. i wydanie decyzji z [...] września 2018 r. było zasadne; b) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez dokonanie kontroli działalności organu w sposób błędny, prowadzący do twierdzenia, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i zasadnie uchylił decyzję organu I instancji, a w konsekwencji bezzasadne oddalenie sprzeciwu, podczas gdy organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji orzekającej co do istoty sprawy i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżący podniósł, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że decyzja Prezydenta Miasta R. z [...] września 2007 r. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie i postępowanie powinno zostać uzupełnione o decyzję o warunkach zabudowy. Podkreślił, że Prezydent Miasta R. nie mógł wydać decyzji zatwierdzającej ukończoną budowę a jedynie decyzję dotyczącą rozbudowy całego obiektu obejmującego istniejący budynek. Za bezzasadne Skarżący uznał twierdzenie, że organ I instancji stwierdzając brak podstaw do wydania nakazu wykonania zmian i przeróbek powinien zbadać, czy odmienne rozwiązanie konstrukcyjne od wskazanego w ekspertyzie, co do którego toczy się oddzielne postępowanie, nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia, a także nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie w myśl art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Przed przystąpieniem do zbadania zasadności zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy wskazać, że z uwagi na zakończenie budowy spornego obiektu budowlanego przed 1 styczniem 1995 r. do sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1981 r. Nr 38 poz.229 z późn. zm.). Zgodnie z brzemieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe wskazać należy, że przedmiotem zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzji było uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. umarzającej postępowanie w sprawie obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] położonej w R. przy ul. [...] z uwagi na niestwierdzenie wystąpienia przesłanek nakazujących jego rozbiórkę. W tym miejscu należy odnotować, że zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1), lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Oznacza to, że zamierzając umorzyć postępowanie, organ I instancji zobowiązany był stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie okoliczności te nie miały miejsca. W uzasadnieniu decyzji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na okoliczność, że teren, na którego obszarze posadowiony jest sporny obiekt budowlany, nie jest objęty żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także na pozyskane w ramach innych postępowań ekspertyzy sporządzone w 2010 r., wskazujące na dochowanie wymogów sztuki budowlanej i nie stwarzanie przez sporny obiekt zagrożenia. Takie ustalenia zasadnie zakwestionował organ odwoławczy. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym w celu ustalenia, czy obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia nie podlega nakazowi rozbiórki, niezbędne jest nie tylko zbadanie, czy teren, na którym obiekt ten został posadowiony, podlega postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również rozważenie, czy jest on zgodny z warunkami zabudowy określonymi w decyzji. Oparcie się wyłącznie na ustaleniu, że teren, na którym zlokalizowany jest samowolnie wzniesiony obiekt budowlany, nie jest objęty postanowieniami żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, czy obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W tym miejscu należy wskazać, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta R. z [...] września 2007 r. ustalająca warunki zabudowy dla działek obejmujących również lokalizację spornego obiektu budowlanego, ale przedmiotem tej decyzji było ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budynek magazynowo-handlowy branży budowlanej z częścią socjalną – rozbudowa istniejących budynków magazynowych wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi". Oznacza to, że warunki zabudowy nie zostały ustalone dla istniejących obiektów, w tym spornego obiektu budowlanego, ale dla rozbudowy tych obiektów. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia na podstawie tej decyzji, że sporny obiekt budowlany jest zgodny z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie w odniesieniu do drugiej przesłanki nakazania rozbiórki obiektu budowlanego odnotować należy, że organ I instancji dokonał oceny braku niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia na podstawie znanych mu z urzędu ekspertyz sporządzonych w odniesieniu do spornego obiektu budowlanego w 2010 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że ocena zagrożenia spowodowanego przez samowolnie wzniesiony obiekt budowlany powinna być aktualna w momencie wydawania rozstrzygnięcia. Dokonanie tej oceny na podstawie dokumentów wytworzonych w 2010 r. nie spełnia tego wymogu, gdyż ocena taka ma wyłącznie walor historyczny wskazujący na fakt, że w dacie sporządzenia ekspertyz obiekt nie powodował zagrożeń wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W konsekwencji powyższego organ I instancji nie ocenił prawidłowo czy zachodzi wspomniana przesłanka nakazania dokonania rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie dokonał prawidłowo oceny wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i wydał decyzję administracyjną z naruszeniem przepisów postępowania, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co zostało prawidłowo ustalone przez Sąd I instancji. W konsekwencji powyższego za nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 140 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.