II SA/Po 1102/18

Dnia 20 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2019 roku sprawy ze skargi J. M. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 roku Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., działając na podstawie art. 123 § 1 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") stwierdził niedopuszczalność odwołania od upomnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] września 2017 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. nakazał J. M. doprowadzenie altany ogrodowej na działce nr [...] na terenie [...] w K. do stanu zgodnego z przepisami ustawy Prawo budowlane do dnia [...] października 2017 r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. wystawił w dniu [...] września 2017 r. upomnienie wzywające do wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. Pismem z dnia [...] września 2018 r. J. M. wniósł odwołanie od upomnienia. Rozpoznając wniesione odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że upomnienie nie jest ani decyzją ani postanowieniem, co powoduje, że wniesione na nie postanowienie było niedopuszczalne, a obowiązkiem organu było wydanie postanowienia, o jakim mowa w art. 134 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. M. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skarżącego od upomnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wzywającego do wykonania decyzji z dnia 28 lipca 2017 r. Należy przy tym podkreślić, że tak zakreślony przedmiot postępowania uniemożliwiał Sądowi odniesienie się do podnoszonych zarzutów związanych z wadliwością decyzji z dnia 28 lipca 2017 r. Stosownie do art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zgodnie natomiast z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania, o której mowa w tym przepisie, zachodzić może z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają zatem w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3183/15, Baza NSA). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu braku przedmiotu odwołania, gdyż - w jego ocenie - objęte odwołaniem upomnienie z dnia [...] września 2017 r. nie stanowi decyzji i nie służy na nie żaden środek zaskarżenia. Stanowisko to należy uznać za prawidłowe. Skierowane do skarżącego upomnienie nie może być utożsamiane z decyzją administracyjną czy postanowieniem w stosunku do których ustawodawca przewidział zwykłe środki zaskarżenia w postaci odpowiednio odwołania lub zażalenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w podstawie powyższego upomnienia odwołał się wprost do treści art. 15a. § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. , poz. 1314 ze zm.) zgodnie z którym egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Upomnienie jest dokumentem urzędowym, którego przesłanie do zobowiązanego poprzedza wszczęcie egzekucji administracyjnej. Jego treść przypomina o powinności wykonania obowiązku, będąc realizacją zasady zagrożenia, której celem jest dążenie do dobrowolnego wykonania istniejącego już obowiązku poprzez uświadomienie zobowiązanemu następstw jego niezrealizowania (por. W. Piątek, A. Skoczylas w R. Hauser, A. Skoczylas /red/, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 103-104). Oznacza to, iż upomnienie ma walor czysto informacyjny Z doręczeniem upomnienia zobowiązanemu nie została połączona dopuszczalność wniesienia przez ten podmiot jakiegokolwiek środka prawnego. Upomnienie jest zatem niezaskarżalną czynnością wierzyciela obowiązku, poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Powyższe stanowisko jest jednolicie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż skarga jest niezasadna i na podstawie art. 151 P.p.s.a. ją oddalił