II SA/Gl 1033/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skarg M. C., J. D. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie nieodpłatnego nabycia z mocy prawa własności nieruchomości gruntowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżących po 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] roku (numer[...]) Starosta R. stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 2016 roku z mocy prawa, nieodpłatnie, nieruchomości należącej do Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: Spółka) , położoną w K., składającą się z działek o numerach: [...] (k.m.2), obręb K., o łącznej powierzchni 8,8928 ha, dla której Sąd Rejonowy w R. prowadzi księgę wieczystą numer [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że do dnia 31 grudnia 2015 r. Spółka nie złożyła wniosku o wpis do Krajowego Rejestru Sądowego, w związku z czym na mocy art. 9 ust 2b ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 roku Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. z 1997 r., Nr 121, poz. 770, dalej: ustawa) z dniem 1 stycznia 2016 roku Skarb Państwa nabył nieodpłatnie jej mienie. Ustalenia te obligowały Starostę R. do wydania w oparciu o art. 9 ust. 2 tej ustawy decyzji stwierdzającej nabycie mienia z mocy prawa. Jednocześnie organ uznał, iż stroną postępowania administracyjnego są osoby, które były wspólnikami Spółki, tj. J. D., M. C. i T. S. Odwołanie od tej decyzji wniósł pełnomocnik J. D., M. C. i T. S. (dalej: wspólnicy), żądając jej uchylenia. Decyzji zarzucił naruszenie art. 2 i 64 Konstytucji R.P. oraz art. 9 ust. 2b w zw. z art. 2i ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) decyzją z dnia [...] nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący nie mają interesu prawnego w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy co oznacza, że nie posiadają przymiotu strony i w konsekwencji legitymacji do wniesienia odwołania. Organ stanął na stanowisku, że brak jest przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę istnienia interesu prawnego skarżących, co więcej istnieje przepis, który wprost istnienie tego interesu wyklucza, a jest nim wskazany art. 9 ust. 2b ustawy. Na poparcie zajętego stanowiska organ odwołał się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 28 listopada 2014 toku o zmianie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1924), z którego wynika, że wolą ustawodawcy było, aby z dniem 1 stycznia 2016 roku podmioty niewpisane do Krajowego Rejestru Sądowego utraciły podmiotowość prawną, czyli przestały istnieć. Jednocześnie w uzasadnieniu projektu wskazano, iż pojęcie wierzycieli, wobec których Skarb Państwa będzie ponosił odpowiedzialność na zasadach określonych w ustawie nie będzie obejmowało wspólników i akcjonariuszy spółkę handlowych, które utraciły zdolność prawną w zakresie w jakim podmioty te chciałyby dochodzić jakichkolwiek roszczeń związanych z ich prawami udziałowymi w podmiocie, który utracił byt prawny. Ponad powyższe projekt wyraźnie przewidywał, że prawa wspólników uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym wygasają z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru. Organ powołał się również na analogiczne stanowisko zajęte przez A. Kornecką w artykule: "Postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o art. 9 ust. 2b i 2i ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 roku Przepisy prowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (...)". W artykule tym przedstawiono pogląd, zgodnie z którym jedynym podmiotem będącym stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości należącej do podmiotu, o którym mowa w art. 9 ust. 2a ustawy jest właściwy miejscowo starosta, reprezentujący Skarb Państwa. W uzasadnieniu decyzji odwołano się także do orzecznictwa sądowego, w którym zaprezentowano stanowisko tożsame do przedstawionego powyżej. Odnosząc się natomiast do kwestii uznania skarżących za stronę postępowania przez organ I instancji wskazano, powołując się na orzecznictwo, że sam fakt dopuszczenia skarżących do udziału w postępowaniu i umożliwienie realizacji uprawnień przysługujących stronie nie powoduje, że stali się oni stroną postępowania. Wola organu nie ma bowiem znaczenia, a decydujące w tym zakresie jest to, czy dany podmiot legitymuje się interesem prawnym, mającym swoje źródło w prawie materialnym. Pismem z 5 listopada 2018 roku pełnomocnik wspólników (dalej: skarżący) wniósł skargę na decyzję SKO, podnosząc zarzut naruszenia art. 105 § 1 i art. 28 k.p.a., w szczególności w zw. z art. 2, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c., a także art. 9 ust. 2b, 2c, 2i oraz 2j ustawy poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania wobec uznania, że wspólnicy nie są stroną postępowania, a status ten przysługuje jedynie Skarbowi Państwa. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że Starosta R. w sprawie zakończonej decyzją z [...] roku (uznał skarżących za stronę tego postępowania przyjmując, że decyzja ta wywiera wpływ na sferę ich praw, bowiem pozbawia własności nieruchomości Spółkę, która to została przez nich założona i przez nich była kontrolowana. W dalszej części wskazano, że z art. 28 k.p.a. nie wynika, aby uznanie danego podmiotu za stronę uzależnione było od stwierdzenia, że postępowanie administracyjne dotyczy jej interesu prawnego bezpośrednio. Interes, o którym mowa w tym przepisie może mieć źródło w każdej dziedzinie prawa materialnego, nie tylko w prawie administracyjnym. W niniejszej sprawie interes prawny skarżących wynika wprost z art. 64 i 21 Konstytucji RP, art. 5 i 140 k.c., a także z art. 9 ust 2b i 2c ustawy, bowiem byli oni wspólnikami Spółki której nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa. Są także wierzycielami tej Spółki, posiadającymi roszczenie z tytułu nakładów poczynionych na nieruchomości. Ponad powyższe wskazano, że w niniejszej sprawie doszło do nieuprawnionej kumulacji ról procesowych po stronie Starosty R., który występuje jednocześnie w charakterze organu i strony postępowania. Powołując się na wskazany zarzut pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o orzeczenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania związanych ze złożeniem i rozpoznaniem skargi, w tym również kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko oraz argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo odnosząc się do twierdzeń przedstawionych w uzasadnieniu skargi organ wskazał, iż nie naruszył powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP oraz k.c., ponieważ przepisów tych nie stosował. Okoliczność, że strona zarzuca określonemu przepisowi sprzeczność z Konstytucją nie uprawnia organu do odmowy jego zastosowania w danej sprawie. Gdyby było inaczej pozbawiona sensu byłaby regulacja art. 149a k.p.a., organy bowiem same, bez konieczności oczekiwania na wyrok Trybunału Konstytucyjnego mogłyby dokonywać oceny konstytucyjności przepisów. Ponad powyższe podniesiono, iż w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest instytucji, która pozwoliłaby organowi zareagować na podniesiony zarzut sprzeczności przepisu z Konstytucją RP, w szczególności brak jest możliwości zawieszenia postępowania i skierowania stosownego zapytania do Trybunału Konstytucyjnego. Wskazano, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 9 ust. 2i ustawy nie ustala się kwestii dotyczącej nakładów poczynionych na mienie, które przeszło z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Nie można więc z takiej okoliczności wywodzić interesu prawnego. Skoro mienie znajduje się w posiadaniu skarżących to przysługuje im interes faktyczny, a nie prawny. Odnosząc się natomiast do zarzutu łączenia przez Starostę R. dwóch ról tj. strony i organu wydającego decyzję w jednym postepowaniu wskazano, że istnienie tego typu sytuacji nie jest wykluczone i zdarza się, że jest prawnie dopuszczalne. Tytułem przykładu powołano przepis art. 97 ust. 3 pkt. 2 u.g.n. W przedmiotowej sprawie kumulacja ról ma swoją podstawę ustawową, została bowiem przewidziana w art. 9 ust. 2i i 2j ustawy. Nie sposób więc uznać, że stan ten jest sprzeczny z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy wspólnicy spółki uznanej za wykreśloną z rejestru na podstawie art. 9 ust. 2a ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 roku Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. z 1997 r., Nr 121, poz. 770, dalej: ustawa) mają interes prawny w prowadzonym przez starostę postępowaniu w sprawie stwierdzenia z mocy prawa nabycia przez Skarb Państwa mienia należącego do spółki. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii przywołać trzeba treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Zgodnie z art. 9 ust. 2a ustawy, podmioty podlegające obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 1, które były wpisane do rejestru sądowego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie tej ustawy i które do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożyły wniosku o wpis do rejestru, uznaje się za wykreślone z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r. W przypadku gdy wniosek o wpis złożony przed dniem 1 stycznia 2016 r. został po tej dacie zwrócony, odrzucony, oddalony albo postępowanie o wpis zostało umorzone, skutki określone w niniejszym przepisie oraz przepisach ust. 2b-2g i 2i powstają z dniem następującym po dniu zwrotu, odrzucenia, oddalenia wniosku albo umorzenia postępowania. W myśl ust. 2b tego przepisu, z dniem 1 stycznia 2016 r. Skarb Państwa nabywa nieodpłatnie z mocy prawa mienie podmiotów, o których mowa w ust. 2a. Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność z nabytego mienia za zobowiązania podmiotów, o których mowa w ust. 2a. Prawa wspólników, członków spółdzielni i innych osób uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym wygasają z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru. Stosownie do ust. 2i zd. 1 art. 9 ustawy, nabycie przez Skarb Państwa zgodnie z ust. 2b własności nieruchomości albo użytkowania wieczystego stwierdza, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości. 2j. W postępowaniach dotyczących mienia i zobowiązań, o których mowa w ust. 2b, oraz w innych sprawach dotyczących gospodarowania tym mieniem Skarb Państwa jest reprezentowany przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, właściwego ze względu na ostatnią siedzibę podmiotu, o którym mowa w ust. 2a. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja jest zatem następująca: z dniem 1 stycznia 2016 r. spółka, która nie złożyła wniosku o wpis do KRS, z mocy prawa zostaje wykreślona z rejestru, zaś jej mienie, z tym dniem, także mocy prawa, staje się mieniem Skarbu Państwa, co w drodze decyzji deklaratoryjnej stwierdza właściwy starosta. Z dniem 1 stycznia 2016 r., a więc w momencie wykreślenia spółki z rejestru, wygasają z mocy prawa (ustawy) prawa wspólników (także innych osób) uprawnionych. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., co nie budzi żadnych wątpliwości, powinien znajdować umocowanie w normie prawa materialnego. Także jego ograniczenie musi wynikać z normy materialnoprawnej. Norma taka będzie wskazywała także zakres, w jakim ograniczenie to następuje. Dla oceny interesu prawnego wspólników w rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie, zdaniem Sądu, ma norma zawarta w zdaniu drugim przepisu art. 9 ust. 2 b ustawy, zgodnie z którą ustawodawca wygasza ex lege prawa wspólników podlegającej wykreśleniu z rejestru, przy czym chodzi tu o prawa "do udziału w majątku likwidacyjnym" spółki, która przestała istnieć jako osoba prawna. Przenosząc konsekwencje tej normy na grunt prawa administracyjnego trzeba przyjąć, iż w zakresie spraw administracyjnych jedynie w takich sprawach załatwianych w formie decyzji, które dotyczą udziału w majątku likwidacyjnym wspólnicy będą pozbawieni interesu prawnego. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 9 ust. 2i cyt. ustawy, w trakcie którego starosta właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości stwierdza, w drodze decyzji, nabycie przez Skarb Państwa własności albo użytkowania wieczystego nieruchomości będącej mieniem wykreślonej spółki, nie dotyczy prawa wspólników do udziału w majątku likwidacyjnym. Jego przedmiotem jest uzyskanie przez Skarb Państwa tytułu prawnego do nieruchomości. Nie rozstrzyga się w tym postępowaniu o prawach wspólników do majątku likwidacyjnego. W konsekwencji tego nie można przyjąć, iż przepis art. 9 ust. 2b ustawy pozbawia wspólników interesu prawnego w takim postępowaniu. Natomiast czym innym jest pytanie o to, czy interes prawny rzeczywiście mają. Na to pytanie trzeba odpowiedzieć pozytywnie, bowiem ich interes prawny wynika właśnie z norm materialnoprawnych kształtujących status prawny, w tym uprawnienia wspólników spółki z o.o., zawartych głównie w ustawie z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 505, dalej: k.s.h.), Tytule III Spółki kapitałowe, Dziale I Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Interes prawny wspólników będzie się wyrażał m.in. w prawie do dokonania oceny czy zakres, w jakim nieruchomości przechodzą na Skarb Państwa, został prawidłowo w postępowaniu ustalony. Może się przecież zdarzyć i tak, że podejmujący w tej sprawie decyzję starosta błędnie uzna, iż pewne nieruchomości, bądź też ich części, stanowiły własność spółki i w sposób prawnie wiążący stwierdzi ich przejście z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Jeszcze na jeden moment, istotny dla oceny interesu prawnego wspólników w takim postepowaniu, trzeba zwrócić uwagę. Nabycie mienia przez Skarb Państwa w tym przypadku następuje ex lege, w dacie określonej w art. 9 ust. 2b ustawy (1 styczeń 2016 r.), zaś decyzja wydawana przez starostę jest aktem deklaratoryjnym, stwierdzającym jedynie nabycie mienia z mocy prawa. Najogólniej rzecz ujmując deklaratoryjny charakter tej decyzji powoduje, że postępowanie prowadzone jest w realiach faktycznych i prawnych istniejących w dacie, w której nastąpił skutek prawny. Wobec tego decyzja podejmowana jest w realiach istniejących w dniu 1 stycznia 2016 r., a więc w momencie, w którym nie jest ostatecznie przesądzone czy i w jakim zakresie określone nieruchomości staną się własnością Skarbu Państwa. To dopiero ma przesądzić w sposób prawnie wiążący podejmowana decyzja. Poczynione uwagi prowadzą do wniosku, że na tym etapie, kiedy nie ma jeszcze pewności (prawnej pewności) czy w jakim zakresie nieruchomości należące do spółki staną się własnością Skarbu Państwa, byli wspólnicy mają interes prawny w tym, aby weryfikować ustalenia czynione przez starostę. Wobec tego Sąd doszedł do innych, aniżeli Kolegium ustaleń w kwestii posiadania przez byłych wspólników spółki z o.o. interesu prawnego w sprawie stwierdzenia przez starostę przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości należących do wykreślonej w mocy prawa spółki. Tym samym uznał, że Kolegium podejmując zaskarżoną decyzję, odmawiając wspólnikom interesu prawnego, a co za tym idzie legitymacji w postępowaniu prowadzonym przez starostę, naruszyło art. 28 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 2b ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia.