I GSK 1381/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. W., B. D., R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Bd 971/18 w sprawie ze skargi S. W., B. D., R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu miasta 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz S. W., B. D., R. W. kwotę 875 (osiemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Bd 971/18 oddalił skargę S. W., B. D. , R. W. (dalej "strona skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018r. Prezydent Miasta [...] określił stronie skarżącej wysokość dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie 2.766,42 zł za lata 2013-2014, z czego: z tytułu dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego w kwocie 0,45 zł, z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 2.765,97 zł wraz z odsetkami. W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia [...] października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że W uzasadnieniu organ podał, że strona, prowadząc P. w [...], otrzymała w 2013 r. dotację w kwocie 1.584.431,18 zł i w 2014 r. w kwocie 1.723.957,47 zł. W wyniku postępowania kontrolnego stwierdzono nieprawidłowości w zakresie dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego ( w kwocie 0,45 zł) oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2013 r. i 2014 r.( w kwocie 2.765,97( tj. ogółem 2.766,42 zł. Organ uznał, że kwota dotacji wykorzystana na zakup usług monitoringowych oraz zakup materiałów szkoleniowych dla nauczycieli w obowiązującym stanie prawnym w 2013 r. i w 2014 r. stanowią dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Wydatki, które jedynie pośrednio przyczyniają się do realizacji celu, o którym mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. nie podlegają finansowaniu z dotacji. Strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], który wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Bd 971/18 ją oddalił. W ocenie Sądu I instancji organ dokonał trafnej wykładni norm art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 827), dalej "u.s.o." i art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885), dalej: "u.f.p." oraz dokonał prawidłowej subsumcji niewadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy do przepisów prawa, które stanowiły podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji potwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że wydatki poniesione w 2013 i 2014 r. w łącznej kwocie 2765,97 zł przez organ prowadzący P. z tytułu usług świadczonych przez spółkę z o.o. [...] w zakresie monitorowania sygnałów lokalnego systemu alarmowego i podejmowania interwencji, zakup szkoleń oraz literatury fachowej, nie są wydatkami bieżącymi przeznaczonymi na realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a zatem nie podlegają finansowaniu ze środków dotacji oświatowej otrzymywanej na podstawie art. 90 u.s.o. Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego niewykorzystanej do końca 2013 r. dotacji w kwocie 0,45 zł, na którą składały się kwoty: 0,30 zł i 0,15 zł. Sąd I instancji wskazał, że istotną cechą dotacji jest jej ograniczenie czasowe do okresu roku budżetowego. Oznacza to, że wydatki poniesione z dotacji muszą być poniesione w okresie roku, na który przyznano dotację. W rozpatrywanej sprawie warunek ten nie został spełniony i organ zasadnie określił ww. wysokość dotacji niewykorzystanej do końca roku. Następnie strona skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1) oraz przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). I. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli przeprowadzenia zgodności z prawem postępowania administracyjnego przez organy I i II instancji, skutkującym wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Nr [...] z dnia [...] października 2018 r., oraz brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych uchybieniami wymienionymi w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; Skarga zarzucała, iż organy administracji w postępowaniu naruszyły zasady określone w art. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej "k.p.a." polegające na braku zastosowania jako podstawy prawnej do rozstrzygnięcia stanu prawnego określonego w ustawie o systemie oświaty, to jest przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym po zmianach podczas rozstrzygania sprawy. - art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania środków określonych w ustawie, to jest brak uchylenia zaskarżonej decyzji; - art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez niedokonanie kontroli zgodności decyzji z przepisami prawa rangi ustawowej i wydanie wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, stanowiących materialnoprawną podstawę orzekania w drodze decyzji administracyjnych i wyrokowania przez sądy administracyjne; - art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez brak zastosowania jako podstawy prawnej do rozstrzygnięcia stanu prawnego przepisu art. 90 ust. 3d w brzmieniu obowiązującym po zmianach podczas rozstrzygania sprawy; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 3d i art. 5 ust. 7 u.s.o. poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz brak należytego uzasadnienia, w tym wskazania co do konkretnych wydatków wszystkich podstaw faktycznych i prawnych skutkujących uznaniem ich za poniesione niezgodnie z przeznaczeniem jako wydatki nieprzeznaczone bezpośrednio na wychowanie, kształcenie i opiekę, obciążające organ prowadzący; - art. 134 § 1 w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu prawnego, na jakim zostało oparte orzeczenie, przez brak uwzględnienia w orzeczeniu bezpośredniego i aktualnego na dzień wydania decyzji brzmienia art. 90 ust. 3d u.s.o. jako materialnoprawnej podstawy określenia celów wydatkowania dotacji oświatowej; - art. 151 wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu administracji w sytuacji, gdy nastąpiło naruszenie prawa dające podstawy do uchylenia decyzji, czym naruszono art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. do uwzględnienia skargi; - art. 151 p.p.s.a. wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz w związku z art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy obu instancji powyżej wskazanych przepisów kpa; - art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.p.f. poprzez brak uchylenia decyzji, gdy nie zostały spełnione przesłanki zwrotu dotacji jako wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem, określone w art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. oraz zwrotu dotacji jako udzielonej w nadmiernej wysokości, określonej w art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.p.; - art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi i pozostawienie ich bez rozpatrzenia, brak odniesienia się do przedstawionych dowodów oraz brak uzasadnienia wyroku w tym zakresie; Naruszenie powyższych przepisów było istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego, błędne ustalenie stanu prawnego, nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa i w konsekwencji oddalenie skargi. II. Naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, względnie brak zastosowania, następujących przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 90 ust. 3d u.s.o. w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w brzmieniu nieobowiązującym na dzień prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy oraz brak jego zastosowania w brzmieniu ustalonym na dzień rozstrzygania, pomimo norm interpretacyjnych nakazujących takie zastosowanie przepisu w brzmieniu po dokonanych zmianach brzmienia przepisu, - art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. oraz przepisów art. 124 ust. 3, art. 131, art. 152 ust. 4, art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.f.p. w zw. z art. 134 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż w szczególności wydatki ponoszone przez organ prowadzący na rzecz przedszkola nie stanowią wydatku bieżącego, który może być pokryty z udzielonej dotacji, podczas gdy zgodnie z przepisami jest to wydatek bieżący, który może być pokrywany z dotacji udzielanych na podstawie art. 90 u.s.o. jako realizujący cele należące do zadań przedszkola z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. i dopuszczony przez ten przepis, - art. 90 ust. 3d i art. 5 ust. 7 u.s.o. oraz art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, poprzez brak ich zastosowania w zakresie określenia zadań i wydatków organu prowadzącego na zapewnienie warunków działania przedszkola, w szczególności bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki w przedszkolu oraz wyposażenia szkoły w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych; - art. 126, art. 131 i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.p.f. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że dotacja oświatowa udzielona skarżącym została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów. Kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, względnie zmianę wyroku i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Nr [...] z dnia [...] października 2018 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie umorzenie postępowania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego, w obu instancjach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie odnotowano. Istotą sporu jest to czy strona skarżąca, prowadząca P., za 2013 i 2014 r. wykorzystała niezgodnie z przeznaczeniem dotację w łącznej kwocie 2.766,42 zł, wydatkowaną na zakup usługi monitorowania sygnału alarmowego, zakup szkoleń oraz literatury fachowej, a także nie wykorzystała do końca roku budżetowego kwotę dotacji w wysokości 0,45 zł. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że wskazane wydatki nie mieszczą się w zadaniach przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dla uzasadnienia swoich racji organ odwołał się do treści art. 90 ust. 3d u.s.o. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu strona zarzuciła organowi błędną wykładnię powyższego przepisu. W ocenie strony skarżącej z dotacji mogły być pokryte ww. wydatki. Dla uzasadnienia swojego stanowiska strona skarżąca powołała się na wykładnię art. 90 ust. 3d u.s.o. wynikającą z kolejnych nowelizacji tego artykułu, to jest nowelizacji obowiązującej od 1 stycznia 2014 r. i od 31 marca 2015 r. Skarżąca wskazała, że nowelizacje te stanowiły doprecyzowanie przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o. Skarżąca kasacyjnie złożoną skargę kasacyjną oparła na zarzutach zarówno prawa procesowego, jak tez materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, co ma miejsce w niniejszym przypadku. Za trafny należy uznać zarzut kasacyjny najdalej idący mianowicie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. odnoszący się do wadliwości uzasadnienia wyroku. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. określa formalne wymogi uzasadnienia wyroku, zatem wskazuje z jakich elementów musi składać się poprawnie sporządzone uzasadnienie. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Należy podzielić stanowisko skarżących kasacyjnie, że WSA nie dokonał analizy, co należy rozumieć przez wydatki mające bezpośredni związek z procesem kształcenia w sytuacji, gdy jednocześnie uznał w ślad za organem, że zakwestionowane wydatki nie mają tego rodzaju związku z procesem nauki, wychowania, profilaktyki i opieki. Dalej, wzajemna sprzeczność pomiędzy stanowiskiem Sądu I instancji odnośnie do prawidłowości zastosowania przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2014 (str. 4, 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a następnie przeprowadzenie analizy zmian przepisów art. 90 ust. 3d u.s.o. ( s. 6, 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) prowadzące do wniosku, że nowe brzmienie przepisu stanowi jego doprecyzowanie. Uniemożliwia to ocenę, czy Sąd I instancji dokonując analizy zasadności wydatków w świetle zmienionych przepisów dokonał jej na podstawie wyłącznie pierwotnego brzmienia przepisu, czy też wykładnia oparta została na doprecyzowaniu norm poprzez dokonane nowelizacje. W efekcie należy podzielić konkluzję skarżących kasacyjnie, że nie zostały wyjaśnione podstawy prawne rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający jednoznaczne określenie, na jakim stanie prawnym zostało oparte zaskarżone orzeczenie. Ta zasadnicza wada zaskarżonego wyroku uzasadnia jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania bez konieczności (na tym etapie) rozważenia pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego przysługujących skarżącemu kasacyjnie od organu orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.). Koszty te wyniosły 875 zł i składały się na nie: wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100) oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (675 zł).