II OSK 1976/19

Dnia 21 sierpnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 60/19 w przedmiocie oddalenia sprzeciwu P.P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 60/19, powołując się na art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw P. P. od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., którą uchylono decyzję Starosty [...] z [...] października 2018 r. odmawiającą, po wznowieniu postępowania na wniosek J. J., uchylenia własnej decyzji z [...] października 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu P. P. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, polegającą na przerobieniu budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] w K. gmina G. na punkt skupu złomu i metali kolorowych, oraz przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. J. J. podaniem z [...] czerwca 2018 r. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] października 2017 r. o udzieleniu skarżącemu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, polegającą na przerobieniu budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] w K. na punkt skupu złomu i metali kolorowych. Jako podstawę wznowienia powołano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., twierdząc, że J. J. był stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2017 r., gdyż jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, na którą działalność prowadzona na działce nr [...] negatywnie oddziałuje. Starosta [...] postanowieniem z [...] lipca 2018 r. wznowił postępowanie i następnie decyzją z [...] października 2018 r., powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia swojej decyzji z [...] października 2017 r. przyjmując, że J. J. nie był stroną postępowania, w którym tę decyzję wydano. J. J. od decyzji Starosty [...] wniósł odwołanie, w którym wywodził, że był stroną postępowania, które zostało zakończone decyzją z [...] października 2017 r. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r., powołując się na art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty [...] z [...] października 2018 r. i przekazał sprawę temu organowi administracji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda uznał, że J. J. był stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] października 2017 r. oraz że bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu. Tym samym Wojewoda przyjął, że zachodziła podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z tym stwierdził, że organ pierwszej instancji podczas ponownego rozpatrywania sprawy powinien merytorycznie rozpoznać podanie J. J. o wznowienie postępowania. Sprzeciw od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. wniósł P. P. W sprzeciwie zarzucił naruszenie art. 155 k.p.a. przez jego niezastosowanie, twierdząc, że decyzja Starosty [...] z [...] października 2017 r. została wykonana, co powoduje, że nie może ona zostać uchylona, co z kolei sprawia, że brak podstaw do uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] października 2018 r. Ponadto zarzucił naruszenie art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie. Zdaniem skarżącego przepisy te zostały naruszone, gdyż okoliczności wskazane przez organ odwoławczy nie mają wpływu na decyzję Starosty [...], a po wznowieniu postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca dotychczasowemu rozstrzygnięciu. W końcu zarzucono także naruszenie art. 80 k.p.a., przy czym zarzut ten sprowadzał się do kwestionowania stanowiska Wojewody [...], że J. J. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] października 2017 r., że był stroną tego postępowania oraz że prowadzona przez skarżącego działalność, polegająca na skupie złomu i metali kolorowych wiąże się z negatywnym oddziaływaniem na nieruchomość J. J. Rozpoznając sprzeciw Sąd pierwszej instancji wskazał na ograniczony zakres kontroli działalności organów administracji w sprawie wywołanej sprzeciwem, stwierdzając, że ogranicza się ona do oceny, czy został naruszony art. 138 § 2 k.p.a. Następnie stwierdził, że powołany przepis nie został naruszony, przy czym podkreślił, iż istotne znaczenie ma to, że sprawa dotyczyła wznowienia postępowania. Przyjął bowiem, że organ odwoławczy trafnie uznał, iż J. J. był stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty z [...] października 2017 r. z czym wiąże się konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania, zaś dokonanie tego przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Ta ostatnia okoliczność, w ocenie Sądu pierwszej instancji, uzasadniała zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej skarżący, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie: a) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151a § 2 i w zw. z art. 64e p.p.s.a. poprzez "oddalenie sprzeciwu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w realiach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej, gdyż: - w sprawie nie zaistniały okoliczności, ważne dla rozstrzygnięcia, które należałoby ponownie ustalić, - w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów, które obligowałyby do wydania decyzji kasatoryjnej, w szczególności naruszeniem takim nie pozostaje niedopuszczenie Pana J. J. jako strony, bowiem nie spełnia on przesłanek do zakwalifikowania go jako strona postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane", b) art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak jest możliwości jego zastosowania w tym postępowaniu. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano zmiany wyroku Sądu pierwszej instancji poprzez uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151a § 2 i w zw. z art. 64e p.p.s.a. nie jest zasadna. Istota zagadnienia występującego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, że Starosta [...], po wznowieniu postępowania, decyzją z [...] października 2018 r., powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia swojej decyzji z [...] października 2017 r. przyjmując, że J. J. nie był stroną postępowania, w którym tę decyzję wydano. Oznacza to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Z kolei decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. zasadza się na tym, że J. J. był stroną postępowania, w którym wydano decyzję z [...] października 2017 r., i nie brał w tym postępowaniu udziału bez własnej winy, co oznacza, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty spawy. Postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy musi przeprowadzić organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.), czyli w rozpoznawanej sprawie Starosta [...]. W tych okolicznościach Wojewoda [...] był zobowiązany na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W podstawie kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151a § 2 i w zw. z art. 64e p.p.s.a. zarzuca się także naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), przy czym zarzut ten wiąże się z twierdzeniem, że J. J. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2017 r. Rozpoznanie tego zarzutu w sprawie ze sprzeciwu na decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a jest niedopuszczalne. Zarzut ten dotyczy bowiem bezpośrednio uprawnień J. J., który z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie uczestniczy i nie może uczestniczyć w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. stwierdzić należy, że jest ona niezasadna. Powołany przepis dotyczy uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo, czyli innego niż wznowienie postępowania trybu wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Brak więc podstaw, aby art. 155 k.p.a. stosować w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe NSA skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił, przy czym stosownie do art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a. sprawę rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.