II SA/Łd 976/18

Dnia 2 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 roku sprawy ze skargi E. B. i H. B. oraz M. M. i S. M. na uchwałę Rady Miasta Kutno z dnia 17 listopada 2015 r. nr XVII/159/15 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Kutnie przy ul. Staffa i Łąkoszyńskiej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miasta Kutno na rzecz E. B. i H. B. oraz M. M. i S. M. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. AK. Pismem z dnia 12 września 2018 r. E. B., H. B., S. M., M. M., reprezentowani przez r.pr. P. T.-K., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miasta Kutno z dnia 17 listopada 2015 r. nr XVII/159/15 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Kutnie przy ul. Staffa i Łąkoszyńskiej. Zaskarżonej uchwale zarzucono: 1) naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego polegające na wszczęciu procedury planistycznej pomimo braku wniosku biskupa diecezjalnego o przeznaczenie terenu pod powiększenie cmentarza diecezjalnego (art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej Dz. U. z 2013 r., poz. 1169); 2) istotne naruszenie procedury sporządzania planu poprzez rozszerzenie cmentarza wyznaniowego bez zgody właściwego inspektora sanitarnego (art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295), 3) istotne naruszenie procedury, a także zasad sporządzania planu poprzez przeznaczenie terenu pod powiększenie cmentarza bez przeprowadzenia badań potwierdzających spełnienie wymogów określonych w § 1 ust. 2, § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 2 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). Na tej podstawie strona wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie kosztów postępowania z wyodrębnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 34 zł tytułem zwrotu kosztów opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa. Skarżący wyjaśnili, że są właścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym ustaleniami zaskarżonego planu: 1) S. i M. M.: działki [...]- [...], 2) E. i H.. B.: działka [...], działka [...], działka [...]. Skarżący wezwali (zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) do usunięcia naruszenia prawa Radę Miasta Kutno pismem z dnia 13 lipca 2018 r. nadanym pocztą w dniu 16 lipca 2018 r. Organ nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi na wezwanie, tym samym zachowali sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi. Skarżący wyjaśnili, że w analogicznej sprawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 90/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Kutnie z dnia 7 marca 2001 r. nr 405/XXXIII/2001 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Kutnie przy ul. Staffa i Łąkoszyńskiej. Kwestionowana uchwała z 2015 roku obarczona jest tymi samymi wadami, co uchwała z 2001 roku, tj. 1) wszczęcie procedury planistycznej pomimo braku wniosku biskupa diecezjalnego o przeznaczenie terenu pod powiększenie cmentarza, w tym pod budowę kaplicy cmentarnej (art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej Dz. U. z 2013 r., poz. 1169), 2) rozszerzenie cmentarza bez zgody właściwego inspektora sanitarnego (art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295), 3) przeznaczenie terenu pod powiększenie cmentarza bez przeprowadzenia badań potwierdzających spełnienie wymogów określonych w § 1 ust. 2, § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 2 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). Zdaniem skarżących kwestionowana uchwała została ponadto podjęta z naruszeniem art. 20 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym przed 21 października 2010 r.) w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") - z uwagi na sprzeczność planu z ustaleniami studium, polegającą na przeznaczeniu w planie pod inwestycję sakralną (powiększenie cmentarza oraz budowę kaplicy) terenu przeznaczonego w studium pod tereny usługowe. Z § 1 kwestionowanej uchwały wynika przy tym wprost, że Rada Miasta Kutno nie stwierdziła zgodności planu z ustaleniami studium, a tym samym doszło do rażącego naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wnioskodawcy wielokrotnie podnosili, że w studium teren 5U jest przeznaczony pod usługi, a zatem niedopuszczalne było przeznaczanie tego terenu pod inwestycję sakralną ani pod poszerzenie istniejącego cmentarza. Przepis art. 41 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej wprost wymienia budowę kaplicy jako inwestycję sakralną, zaś w ust. 3 definiuje wszelkie inne niż sakralne inwestycje kościelnej osoby prawnej jako inwestycje kościelne. Zatem tak samo, jak cmentarz nie może być uznany za obiekt usługowy w zakresie tzw. "usług kultu religijnego" (pojęcie użyte w § 18 kwestionowanej uchwały), tak samo kaplica nie może być obiektem usługowym. Posłużenie się określeniem "zabudowa usług kultu religijnego" stanowi, zdaniem skarżących, próbę obejścia wymogu zgodności planu z ustaleniami studium. Skarżący stwierdzili, że sprzeczne ze studium było poszerzenie obszaru cmentarza o fragment terenu 577 przeznaczony według studium pod usługi. Skarżący dodali, że przy piśmie z 10 listopada 2015 r. skierowanym do Prezydenta Miasta K. oraz do Rady Miasta K. przedłożyli decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...], w której organ ten orzekł, iż budowa kaplicy na działce nr [...] wymaga przeznaczenia tej nieruchomości na cele sakralne. Ocena ta nie została jednak wzięta pod uwagę. O takiej kwalifikacji przedmiotowego terenu świadczy również fakt, iż do chwili obecnej zarządca cmentarza nie rozgrodził terenu 5U od terenu 1ZC i działania te akceptowane są przez organy administracji kutnowskiej. Za niesprawiedliwe i nieuzasadnione strona uznała faworyzowanie zarządcy cmentarza poprzez skrajnie rozbieżne parametry zabudowy dla terenu 5U w porównaniu do terenów 1U, 2U, 3 U, 4U i 6U. Plan jest przy tym, zdaniem skarżących, wewnętrznie sprzeczny, albowiem w § 13 pkt 4 zakazuje wprowadzenia zmian w układzie kompozycyjnym cmentarza, a jednocześnie przewiduje budowę dominującej nad otoczeniem kaplicy cmentarnej poza główną osią kompozycyjną cmentarza, na której przewidziano ew. budowę kaplicy w planie z 2001 roku. Plan wprowadza również nieznane prawu pojęcie strefy eksponowania cmentarza, podczas gdy zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. W szczególności na cmentarze należy przeznaczać tereny na krańcach miast w izolacji od zabudowań, na gruntach przeznaczonych pod zieleń publiczną lub odpowiednich na jej urządzenie, w pobliżu miejscowej sieci komunikacyjnej. Skarżący przypomnieli, że pismem z 8 stycznia 2014 r. Prezydent Miasta K. poinformował skarżących o uwzględnieniu uwag do projektu planu dotyczących terenu 5U poprzez objęcie tego terenu ustaleniami obowiązującymi dla terenu 4U z zakazem zabudowy usług kultu religijnego i przywróceniem możliwości wybudowania kaplicy na terenie 1ZC. Następnie jednak ta sama uwaga została przedstawiona Radzie Miasta Kutno jako nieuwzględniona i poddana pod głosowanie na sesji Rady w dniu 30 stycznia 2015 r. Podkreślili, że stosownie do art. 17 pkt 14 u.p.z.p. Prezydent uprawniony jest do przedstawienia Radzie jedynie listy nieuwzględnionych uwag, zaś ta sama uwaga nie może jednocześnie być uwzględniona i nieuwzględniona. Ponadto, zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Prezydent ma obowiązek wprowadzić zmiany wynikające z rozpatrzenia uwag do projektu planu i przedstawić w myśl art. 17 pkt 14 u.p.z.p. Radzie listę nieuwzględnionych uwag wraz z projektem planu miejscowego. Na sesji Rady w dniu 30 stycznia 2015 r. przeprowadzone zostało głosowanie nad uwagami, choć Rada nie dysponowała projektem planu. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Kutno wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wyjaśnił, że Miasto Kutno nigdy nie miało intencji narzucania Kościołowi Katolickiemu lokalizacji cmentarza wyznaniowego. Przeznaczenie terenu w planie było zgodne z intencją wyrażoną przez Proboszcza Parafii A, co potwierdzają m.in. pisma Proboszcza tejże Parafii składane w toku procedury planistycznej. Ponadto, pismem z dnia 22 grudnia 2015 r. kierowanym do Prezydenta Miasta K. Biskup [...] A. F. D. zwrócił się o uwzględnienie w projekcie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w Kutnie przy ul. Staffa i Łąkoszyńskiej budowy kaplicy cmentarnej w Kutnie przy ul. Piechowskiego na działce o nr ewidencyjnym [...], która jest własnością Parafii A w Kutnie. Zatem wniosek właściwego biskupa o zmianę planu dokonaną w przedmiotowej uchwale wpłynął do Miasta Kutno. Wprawdzie pismo to zostało skierowane do Prezydenta Miasta Kutno już po podjęciu uchwały przyjmującej plan, jednak nadzór prawny Wojewody Łódzkiego badając legalność przedmiotowej uchwały i znając treść tego pisma nie znalazł podstaw do uchylenia uchwały z powodu naruszenia procedury uchwalania planu. Zdaniem organu przyjęte przez ustawodawcę w ustawie o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego rozwiązania nie miały na celu tylko formalistycznego podejścia do kwestii procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, lecz miały zapobiegać sprzecznej z wolą Kościoła Katolickiego ingerencji w kwestie np. tworzenia cmentarzy wyznaniowych. Ponieważ w sprawie wola takiej zmiany po stronie odpowiedniego biskupa była, brak jest podstaw do twierdzenia, że gmina działała niezgodnie z wolą odpowiedniego biskupa w tym przedmiocie. W orzecznictwie jest również prezentowany pogląd, iż do przeznaczenia terenów pod wyznaniowy cmentarz katolicki nie jest niezbędny wniosek biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego (por. sygn. akt I SA/Lu 558/03). Organowi nie jest przy tym wiadome, aby w tej kwestii została wydana uchwała odpowiedniego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, która rozstrzygałaby kwestię interpretacji przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r. poz. 380, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r poz. 1073), na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r , poz. 1302, z późn. zm.). Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2126) rozszerzenie cmentarza wyznaniowego może nastąpić w terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Zatem z samego brzmienia przepisu wynika, że najpierw musi nastąpić przeznaczenie terenu pod cmentarz w planie zagospodarowania przestrzennego, a potem uzyskanie zgody właściwego inspektora sanitarnego, który przeprowadzając w tym zakresie postępowanie administracyjne, stwierdzi czy teren przeznaczony pod poszerzenie cmentarza nadaje się na taki cel. W tym przypadku organowi również nie jest wiadome aby, pomimo rozbieżnego orzecznictwa sądów administracyjnych, uchwała odpowiedniego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r , poz. 1302, z późn. zm.) została wydana. Istnieje również inna linia orzecznictwa, zgodnie z którą sądy administracyjne prezentują pogląd, że wyżej wskazane wymogi muszą być spełnione dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (por. sygn. akt II SA/G1 804/12). Tym samym w opinii organu brak zgody odpowiedniego inspektora sanitarnego na poszerzenie cmentarza przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie sprawia, iż uchwała ta jest sprzeczna z prawem. Plan miejscowy uchwalony zaskarżoną uchwałą posiadał wszelkie wymagane przepisami prawa uzgodnienia, co wynika z załączonych akt sprawy. Organ podkreślił, że wyrażenie użyte w uchwale Rady Miasta Kutno "nie narusza ustaleń studium" w sytuacji gdy de facto chodzi o stwierdzenie, że plan jest ze studium zgodny nie stanowi istotnego naruszenia trybu uchwalania planu i nie może być powodem stwierdzenia nieważności planu. Ustalenia planu zarówno w części tekstowej jak i graficznej są zgodne z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kutna" przyjętego uchwałą Nr XIV/136/15 Rady Miasta Kutno z dnia 29 września 2015 r. Zdaniem organu termin "usługi", wywodzący się z teorii ekonomicznych, oznacza wszelkie czynności pożyteczne związane z pracą nieprodukcyjną, w odróżnieniu od czynności prowadzących do produkcji dóbr materialnych. Pogląd przeciwstawiający usługi określone jako działalność o charakterze niematerialnym od aktywności produkcyjnej posiadającej konkretne, materialne skutki czy efekty został przyjęty na gruncie nauk społecznych. W literaturze pojęcie usług społecznych stosuje się zamiennie z pojęciem usług niematerialnych. Pod pojęciem usług społecznych przyjęło się rozumieć działalność społecznie użyteczną nakierowaną wprost na człowieka, zarówno na jego potrzeby materialne, jak i duchowe. Efektem świadczenia usług społecznych nie są bezpośrednio majątkowe, fizyczne wartości użytkowe. Rezultat tak określonej działalności ma zatem charakter niematerialny i może nim być np.: wiedza, kwalifikacje zawodowe, informacja, porada, przeżycia, wprawa wyglądu, zdrowia, samopoczucia, satysfakcja, odprężenie psychiczne, poczucie bezpieczeństwa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 5 pkt 19 wyjaśnia pojęcie usług - "należy przez to rozumieć usługi zaspakajające podstawowe potrzeby mieszkańców, nie związane z wytwarzaniem dóbr materialnych bezpośrednio metodami przemysłowymi, które prowadzone są w samodzielnych budynkach, pomieszczeniach w budynkach o innej funkcji niż usługowa lub na terenie działki budowlanej, których charakter i zakres nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, zgodnie z przepisami odrębnymi". Zgodnie z powyższymi zapisami na obszarze objętym planem określono tereny przeznaczone pod usługi oznaczone symbolami 1U, 2U, 3U, 4U, 5U, 6U. Dla terenów oznaczonych symbolami 1U, 2U, 3U, 4U i 6U przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa usługowa z zakazem usług służących wytwarzaniu, magazynowaniu i przetwarzaniu środków żywnościowych oraz powierzchnia zabudowy nie więcej niż 30% powierzchni działki budowlanej. Dla terenu oznaczonego symbolem 5U - przeznaczenie podstawowe to zabudowa usług kultu religijnego oraz określono, że zabudowa nie może przekroczyć 30% powierzchni działki. Również została określona maksymalna wysokość zabudowy od 10,0 m do 12,0 m, jako formy dominanty przestrzennej. Tym samym, zdaniem organu, plan nie faworyzuje, jak to zarzucają skarżący, zarządcy cmentarza poprzez nieuzasadnione pozwolenie na zabudowę obiektem o wiele wyższych parametrach wysokości niż na pozostałych terenach usługowych, gdyż dominanta przestrzenna (stanowiąca np. jeden wysoki budynek czy obiekt na danym terenie objętym planem) jest dopuszczalnym rozwiązaniem urbanistycznym często w planach miejscowych stosowanym. Przepisy powołanego przez skarżących rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz.U z 2008 r. poz. 284) nie mają natomiast zastosowania do cmentarza, który jest posadowiony na terenie objętym zaskarżonym planem. Na podstawie § 18 ust 1 i 2 wyżej cytowanego rozporządzenia przepisów rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy, grobów i innych miejsc pochówku zwłok i szczątków istniejących w dniu wejścia w życie rozporządzenia, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z ust 2 groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków urządzane na częściach cmentarzy, o których mowa w ust. 1, zagospodarowanych lub powstałych w wyniku rozbudowy takich cmentarzy po dniu wejścia w życie rozporządzenia, muszą spełniać wymagania określone w przepisach § 10-16. W opinii organu dyby ustawodawca przepisy dotyczące obliczenia powierzchni cmentarza co do cmentarzy istniejących w dniu wejścia rozporządzenia a rozbudowywanych po jego wejściu w życie także chciał stosować, to wyraźnie by to uregulował, tak jak w § 18 ust 2. Zatem kaplicy nie należy uwzględniać w powierzchni cmentarza i może ona być ujęta na terenie oznaczonym jako 5U w niniejszym planie. Fakt, że zarządca cmentarza nie rozgrodził do tej pory terenu 1ZC od terenu 5U nie świadczy o niezgodności planu ze studium ale o nieprawidłowych działaniach tegoż zarządcy, a to powinno być egzekwowane od niego w odpowiednim trybie przewidzianym odrębnymi przepisami prawa. Powołana przez skarżących decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] w obecnym stanie prawnym i faktycznym nie ma istotnego znaczenia w przedmiotowej sprawie. Inspektor sanitarny sprawuje nadzór nad cmentarzami z punktu widzenia przedmiotu działalności Inspekcji Sanitarnej, a inspekcja ta nie zajmuje się kwestiami urbanistyczno-planistycznymi, lecz realizacją zadań z zakresu zdrowia publicznego w aspekcie sanitarno-higienicznym. Ponadto, zapis, o którym piszą skarżący powstał pod rządami obecnie nieobowiązującego planu zagospodarowania z 2001 r. i do niego się odnosił. Wobec powyższego zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kutna oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Kutnie przy ul. Staffa i Łąkoszyńskiej, dla terenów określonych jako usługi, należy stwierdzić, że dokumenty te są w swoich zapisach zgodne. W odniesieniu do zarzutu sprzeczności wewnętrznej planu polegającej na wprowadzeniu w § 12 pkt 4 (omyłkowo wskazanym jako § 13 pkt 4) zakazu wprowadzenia zmian w układzie kompozycyjnym cmentarza, podczas uwzględnienia budowy dominującej nad otoczeniem kaplicy cmentarnej poza główną osią kompozycyjną cmentarza organ wskazał, że brak jest takiej sprzeczności. Poprzedni plan z 2001 roku zakładał budowę kaplicy cmentarnej na terenie cmentarza na osi kompozycyjnej cmentarza. Plan ten stracił moc z dniem wejścia w życie zaskarżonej przez strony uchwały zatwierdzającej plan z 2015 roku. W obecnie obowiązującym planie lokalizację kaplicy zaplanowano na terenach usługowych, poza osią kompozycyjną cmentarza; w związku z czym w zapisach w planie nie ma wzajemnych sprzeczności. Wprowadzenie pojęcia "strefa eksponowania cmentarza" jest uzasadnione, gdyż pojawiło się na wniosek Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. Delegatura w S. Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, iż cmentarz parafialny położony w Kutnie przy ulicy Łąkoszyńskiej wpisany jest do gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków; dla terenów przyległych do granic cmentarza należy przyjąć zasadę zagospodarowania zapewniającego właściwą jego ekspozycję oraz wykluczyć realizację zabudowy w strefie eksponowania cmentarza; obszar cmentarza do zachowania, podporządkowania i rewaloryzacji; dla ochrony cmentarza należy przyjąć zasadę utrzymania czytelności jego usytuowania, także zasadę czytelności układów wewnętrznego rozplanowania wraz z ochroną istniejącego drzewostanu. W piśmie z dnia 22 czerwca 2013 roku Wojewódzki Konserwator Zabytków w Ł. zawarł analogiczne ustalenia. Zgodnie z ww. wnioskami Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. zapisy to stanowisko respektujące zostały uwzględnione w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do kolejnych zarzutów organ wskazał, że pierwsze wyłożenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Kutnie przy ul. Staffa i Łąkoszyńskiej odbyło się w dniach od 14 października 2013 roku do 18 listopada 2013 roku, dyskusja publiczna odbyła się 28 października 2013 roku. Uwaga zgłoszona przez mieszkańców dotyczyła wykreślenia § 21 dla terenu 5U w zakresie przeznaczenia podstawowego – zabudowa usług kultu religijnego (realizacja nowego obiektu obsługi cmentarza - kaplica). Prezydent Miasta uwzględnił uwagę wnoszących i projekt planu został poprawiony i wyłożony do publicznego wglądu. Drugie wyłożenie planu miało miejsce w dniach od 14 lutego 2014 roku do 10 marca 2014 roku, zaś dyskusja publiczna odbyła się w dniu 17 lutego 2014 roku. Po drugim wyłożeniu planu do publicznego wglądu uwagi wniosła [...] Parafia A w Kutnie, która wnioskowała o wprowadzenie zapisów dotyczących terenu przy cmentarzu jako terenu usługowego z możliwością budowy kaplicy. Prezydent Miasta uwzględnił uwagi Parafii. Projekt planu uwzględniający uwagę Parafii został wyłożony po raz trzeci do publicznego oglądu w dniach od 27 lipca 2015 roku do 25 sierpnia 2015 roku, a dyskusja publiczna odbyła się 8 sierpnia 2015 roku. Skarżący ponownie złożyli uwagi, w tym analogiczną uwagę dotyczącą kaplicy jak przy pierwszym wyłożeniu. Uwagi złożone do projektu planu, w tym powyższa uwaga skarżących nie zostały uwzględnione przez Prezydenta Miasta Kutno. Uwagi nieuwzględnione przez Prezydenta Miasta Kutno w projekcie planu zostały przekazane do rozpatrzenia przez Radę Miasta Kutno wraz z projektem uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie wystąpiła zatem sytuacja, w której organ jednocześnie (po tym samym wyłożeniu) potraktował tą samą uwagę skarżących jako uwzględnioną i jako nieuwzględnioną. Organ nadmienił, że Rada Miasta Kutno, działając poza procedurą planistyczną, zajmowała stanowisko co do uwag zgłoszonych do projektu planu na sesji w dniu 30 stycznia 2015 roku. Jednak ta czynność Rady Miasta Kutno nie miała wpływu na kształt planu, gdyż głosowanie uwagi, o której piszą skarżący miało miejsce w ramach procedury planistycznej przy uchwalaniu przedmiotowego planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna Podstawę prawną wywiedzionej skargi stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Warunkiem formalnym dopuszczalności skargi wywiedzionej w tym trybie jest po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie - skierowanie do organu przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, po trzecie – zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U.2017.935) oraz po czwarte - wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie. W realiach rozpoznawanej sprawy wymienione wyżej przesłanki zostały spełnione. Otóż, skarga na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Bezspornym jest także, że skarżący dopełnili pozostałych warunków przesądzających o dopuszczalności skargi, a mianowicie wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wobec bezskuteczności wezwania wnieśli skargę z zachowaniem 60-dniowego terminu, o którym stanowi art. 53 § 2 p.p.s.a. Wątpliwości nie budzi również legitymacja skargowa E. B. i H. B. oraz S. M. i M. M. Są oni bowiem właścicielami działek gruntu położonych na obszarze objętym planem i już sama ta okoliczność jest wystarczająca do uznania, że interes prawny skarżących został naruszony. Zasadniczo bowiem uchwalenie planu miejscowego, który ze swej istoty w sposób bezpośredni reguluje sposób zagospodarowania nieruchomości, narusza interes prawny właścicieli nieruchomości objętych jego ustaleniami. Do skontrolowania planu i dokonania oceny prawnej, czy interes prawny skarżących został naruszony, jest więc wystarczające, że skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem miejscowym. Podnoszone w skardze zarzuty były już przedmiotem rozważań tutejszego Sądu w sprawie sygn. akt II SA/Łd 90/18, który wyrokiem z dnia 28.02.2018 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Kutnie z dnia 7 marca 2001 r. Nr 405/XXXIII/2001 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Kutnie przy ul. Staffa i Łąkoszyńskiej, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2018 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1572/18 oddalił skargę kasacyjną Prezydenta Miasta Kutno wniesioną od tego wyroku. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę poglądy prawne przedstawione w powołanych wyrokach pozostają nadal aktualne na gruncie skargi wniesionej na uchwałę Rady Miasta Kutno z dnia 17 listopada 2015 r. nr XVII/159/15 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Kutnie przy ul. Staffa i Łąkoszyńskiej. Skarga jest zasadna, bowiem przede wszystkim uchwała podobnie jak w odniesieniu do planu z 2001 r. została podjęta pomimo braku stosownego wniosku biskupa oraz bez zgody właściwego inspektora sanitarnego, a zatem z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. W realiach niniejszej sprawy, analogicznie jak w sprawie sygn. akt II SA/Łd 90/18 osią sporu pomiędzy stronami postępowania była ocena zgodności z prawem poszerzenia terenu cmentarza dokonana mocą zaskarżonej uchwały w stosunku do terenu cmentarza wynikającego z uchwały Rady Miejskiej w Kutnie nr 450/XLVII/94 z dnia 26 maja 1994 r. Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem skarżących przestawionym w piśmie z dnia 23 stycznia 2019 r., że konsekwencją wskazanego wyroku było wyeliminowanie z mocą wsteczną uchwały w sprawie planu miejscowego z dnia 7 marca 2001 r.. Na mocy tej uchwały cmentarz obejmujący wówczas wyłącznie działkę o nr [...] miał zostać poszerzony z trzech stron ( północnej, południowej i zachodniej ) o działki o nr: [....], [...], [...], [...], [...] i [...]. Skoro uchwała z 2001 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą wsteczną, to oznacza to, iż nie doszło do poszerzenia terenu cmentarza o ww. działki. W konsekwencji cmentarz w planie z 2015 r. poszerzony został o wszystkie wskazane działki oraz o teren dwóch nielegalnych pochówków zlokalizowanych poza terenem cmentarza stanowiący na rysunku planu maleńki prostokącik, który wchodzi w obszar 5U. Zasadny w niniejszej sprawie okazał się tym samym zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 42 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 29, poz. 154) . Prawidłowa wykładnia art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej oznacza, że przeznaczenie terenu w planach na katolickie cmentarze wyznaniowe ustala się na podstawie wniosku biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego diecezjalnego. Powyższe unormowanie koresponduje z treścią art. 24 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską podpisanej w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z dnia 23 kwietnia 1998 r.), zgodnie z którym kościół ma prawo do budowy, rozbudowy i konserwacji obiektów sakralnych i kościelnych oraz cmentarzy - zgodnie z prawem polskim. O potrzebie budowy świątyni i o założeniu cmentarza decyduje biskup diecezjalny lub inny właściwy ordynariusz. Budowę obiektów sakralnych i kościelnych oraz założenie cmentarza inicjują właściwe władze kościelne po uzgodnieniu miejsca z kompetentnymi władzami i po uzyskaniu wymaganych decyzji administracyjnych. Przepis art. 42 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego Rzeczpospolitej Polskiej jest przepisem szczególnym (lex specialis) w stosunku do przepisów art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jako taki wyłącza możliwość przeznaczenia określonego terenu na katolicki cmentarz wyznaniowy bez stosownego wniosku biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Pogląd ten znajduje uzasadnienie nie tylko w niebudzącym wątpliwości brzmieniu przedmiotowego przepisu ustawy, ale także w jego wykładni systemowej i funkcjonalnej. Katolicki cmentarz wyznaniowy pozostaje w gestii Kościoła Katolickiego i to Kościół, a nie gmina, decyduje o tym czy cmentarz jest potrzebny, a jeśli tak to w jakim zakresie. Gmina nie jest co prawda związana treścią wniosku, o którym mowa, jednak nie może przeznaczać określonych obszarów na katolickie cmentarze wyznaniowe z własnej inicjatywy. W przedmiotowej sprawie postępowanie zainicjowała natomiast gmina. Powoływane przez organ pismo Biskupa [...] z dnia 22 grudnia 2015 r. nie może sanować tego naruszenia, bowiem, jak słusznie zauważył organ, wpłynęło już po podjęciu uchwały przyjmującej plan, a poza tym nie dotyczyło powiększenia terenu cmentarza, lecz uwzględnienia w planie budowy kaplicy cmentarnej na dz. [...]. Za uzasadniony należy również uznać zarzut naruszenia art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych ( tekst jedn. Dz. U. 2011r.118.687 ze zm. według którego właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Tutejszy Sąd, rozpoznając skargę na obowiązujący uprzednio miejscowy plan tj. uchwałę z dnia 7 marca 2001 r. nr 405/XXXIII/2001, stwierdził nieważność tej uchwały wskazując na istotne naruszenie procedury planistycznej w tym zakresie. Wskazał bowiem, że uzyskanie zgody właściwego inspektora sanitarnego na etapie prac planistycznych nad uchwałą niewątpliwie nie został spełniony, bowiem przewidziane przez prawo wymagania co do terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod cmentarze powinny być spełnione już na etapie uchwalania planu, a nie dopiero na etapie urządzenia cmentarza. Decyzja władzy kościelnej o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza może być zatem podjęta dopiero po uprzednim przeznaczeniu określonego terenu na ten cel w planie zagospodarowania i po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Warunek uzyskania zgody właściwego inspektora sanitarnego nie może być tym samym uznany za spełniony, jeżeli w trakcie trwania procedury planistycznej, zmierzającej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren projektowanego poszerzenia cmentarza, organ inspekcji sanitarnej zajmie stanowisko (wyrazi opinię, dokona uzgodnienia) w zakresie spełnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych przez projekt planu. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, tym samym zarzuty skargi w tym zakresie należy uznać za zasadne. Ponadto, zaskarżona uchwała narusza także zapisy art. 3 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz wymagania przewidziane w rozporządzeniu z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze ( Dz. U. Nr 11, poz. 62 ). W orzecznictwie podkreśla się bowiem (tak też NSA w wyroku dotyczącym poprzedniej uchwały z 2001 r., sygn. akt II OSK 1572/18), że przewidziane przez prawo wymagania co do terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod cmentarze powinny być spełnione na etapie planu, a nie dopiero na etapie urządzenia cmentarza. Dopuszczenie lokalizacji cmentarzy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na obszarach niespełniających na tym etapie wymagań określonych w rozporządzeniu powodowałoby wprowadzenie ograniczeń dla terenów przeznaczonych na założenie lub poszerzenie istniejącego cmentarza oraz dla terenów sąsiednich niezależnie od tego, czy zostanie on faktycznie w tym miejscu urządzony. Wobec tego za niewystarczającą należy uznać argumentację organu zawartą w piśmie z dnia 5 marca 2019 r., w którym wyrażono pogląd, że zarządca cmentarza posiadał stosowane opracowania w zakresie badań dotyczących gruntów pod cmentarzem przeprowadzonych w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku, dotyczących spełnienia wymogów określonych wspomnianym rozporządzeniem w stosunku do terenu o jaki powiększono wówczas cmentarz. Sam organ przyznał zresztą także we wspomnianym piśmie z dnia 5 marca 2019 r., że dokumentacja dotycząca spełnienia wymagań rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. nie dotyczy działek gruntu, o które powiększono cmentarz na podstawie zaskarżonej uchwały. Powyższe dowodzi, że na etapie procedowania nad zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą organy gminy, zaniechały zbadania, czy tereny, o które cmentarz miałby zostać poszerzony (zwłaszcza, że są one usytuowane pomiędzy zabudową mieszkaniową) spełniają odpowiednie wymagania sanitarne dotyczące chociażby przepuszczalności gruntu cmentarza, zawartości węglanu wapnia, głębokości zwierciadła wody gruntowej, kierunku spływu wód powierzchniowych, głębokości i zmienności poziomu wód gruntowych oraz kierunku ich spadku, izolacji terenu cmentarza od zabudowań itd. Organ stwierdził w powołanym piśmie, że przedłożone dokumenty pośrednio wskazują, że istnieje wysokie prawdopodobieństwo, iż grunty, o które powiększono cmentarz, posiadające niewielką w stosunku do pozostałej części cmentarza powierzchnię i znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów podlegającym badaniom, spełniały również te wymogi. Takiej argumentacji nie sposób jednak uwzględnić, bowiem postanowienia miejscowych planów powinny uwzględniać aktualne dokumenty pozwalające na ocenę spełnienia wymagań sanitarnych. Ponadto przeznaczenie w planie terenów niespełniających wymagań sanitarnych na urządzenie cmentarza, czyniłoby postanowienia planu w tym zakresie bezprzedmiotowymi, podobnie jak bezprzedmiotowe czyniłoby regulacje prawne zawarte w rozporządzeniu, a przynajmniej zmieniało istotnie ich cel. Co więcej, rozporządzenie w § 2 ust. 1 posługuje się terminami: "przed zatwierdzeniem lokalizacji cmentarza" oraz "na obszarze projektowanym na jego założenie". Zdaniem Sądu regulacja ta nawiązuje do art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który stanowi, iż cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zatem, zatwierdzenie lokalizacji cmentarza odbywa się na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestie związane z badaniem terenu przyszłej lokalizacji cmentarza pod kątem spełnienia przez ten teren wymogów określonych rozporządzeniem dotyczy okresu projektowania, lokalizacji cmentarza w sensie uchwalania planu miejscowego. Oznacza to, iż organ planistyczny mimo braku wyraźnego, wyrażonego wprost nakazu, kwestie związane z badaniem warunków gruntowych terenów, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma zamiar przeznaczyć pod cmentarz, w procedowaniu planistycznym powinien uwzględnić. Inaczej naraża się na zarzut naruszenia władztwa planistycznego. Analiza akt sprawy oraz wyjaśnienia samego organu w świetle powołanych przepisów rozporządzenia prowadzą do wniosku, że na etapie procedowania nad uchwałą z 2015 r. organy gminy zaniechały zbadania czy tereny, o które cmentarz miałby zostać poszerzony spełniają wymagania sanitarne (vide: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 6.08.2018 r. sygn. akt II OSK 1572/18). Skarżący podnieśli również zarzut sprzeczności planu z ustaleniami studium, polegającej na przeznaczeniu w planie pod inwestycję sakralną (powiększenie cmentarza oraz budowę kaplicy) terenu przeznaczonego w studium pod tereny usługowe. W odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że ustalenia planu zarówno w części tekstowej jak i graficznej są zgodne z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kutna" przyjętego uchwałą Nr XIV/136/15 Rady Miasta Kutno z dnia 29 września 2015 r. Zdaniem organu termin "usługi", wywodzący się z teorii ekonomicznych, oznacza wszelkie czynności pożyteczne związane z pracą nieprodukcyjną, w odróżnieniu od czynności prowadzących do produkcji dóbr materialnych. W literaturze pojęcie usług społecznych stosuje się zamiennie z pojęciem usług niematerialnych. Pod pojęciem usług społecznych przyjęło się rozumieć działalność społecznie użyteczną nakierowaną wprost na człowieka, zarówno na jego potrzeby materialne, jak i duchowe. Efektem świadczenia usług społecznych nie są bezpośrednio majątkowe, fizyczne wartości użytkowe. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 5 pkt 19 wyjaśnia pojęcie usług - "należy przez to rozumieć usługi zaspakajające podstawowe potrzeby mieszkańców, nie związane z wytwarzaniem dóbr materialnych bezpośrednio metodami przemysłowymi, które prowadzone są w samodzielnych budynkach, pomieszczeniach w budynkach o innej funkcji niż usługowa lub na terenie działki budowlanej, których charakter i zakres nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, zgodnie z przepisami odrębnymi". Zgodnie z powyższymi zapisami m. innymi dla terenu oznaczonego symbolem 5U przyjęto przeznaczenie podstawowe - zabudowę usług kultu religijnego oraz określono, że zabudowa nie może przekroczyć 30% powierzchni działki. W ocenie Sądu zarzut sprzeczności wskazanych zapisów planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kutna przyjętego uchwałą Nr XIV/136/15 Rady Miasta Kutno z dnia 29 września 2015 r. nie jest zasadny. W części tekstowej XIV.3 Studium " Struktura funkcjonalna, przeznaczenie terenów", tereny usługowe (U) wskazano, iż tereny te obejmują obiekty, jak i zespoły obiektów wymagające wydzielonych terenów. Jednocześnie ustalono zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym dla obiektów sakralnych, objętych rejestrem bądź ewidencją zabytków obowiązek uzyskania opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dla działań inwestycyjnych. Dopuszczono również zmianę dotychczasowej funkcji podstawowej na inne cele publiczne, bądź usługowe. Powołany przepis Studium dopuszcza zatem w ramach terenów oznaczonych symbolem "U" realizację obiektów sakralnych, w tym takich, które wymagają opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ponadto zapis ten jest również na tyle ogólny, że dopuszcza zmianę dotychczasowej funkcji podstawowej na inne cele publiczne, bądź usługowe. Poszerzenie terenu cmentarza, czy też budowę kaplicy w ramach zabudowy usług kultu religijnego nie można zatem uznać za sprzeczne z przeznaczeniem wskazanego terenu w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kutna przyjętego uchwałą Nr XIV/136/15 Rady Miasta Kutno z dnia 29 września 2015 r. Niemniej jednak, wobec wskazanych wcześniej istotnych uchybień w zakresie zasad sporządzenia plnu, w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Przypomnieć bowiem należy, że każde naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów w procesie sporządzania i ustanawiania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje sankcję w postaci nieważności uchwały. Powołany przepis stanowi wszak, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. O kosztach postępowania należnych skarżącym od organu orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. M.K.