II OSK 1228/17

Dnia 2 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant: asystent sędziego J. S. po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 715/16 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 kwietnia 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 715/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 kwietnia 2016 r. znak: ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia budowę. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 kwietnia 2016 r., którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), po rozpatrzeniu sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2016 r., znak ..., odmawiającym wszczęcia na wniosek J. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia 26 października 2010 r. Nr ... utrzymującej w mocy decyzję Starosty S. z dnia 26 sierpnia 2010 r. Nr ... zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą B. D. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr ew. ..., ... przy ul. R. w S. – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ podniósł, że przyczyną uzasadniającą jego wydanie było ustalenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 40/11 oddalił skargę J. K. na ww. decyzję Wojewody M. z dnia 26 października 2010 r. Organ wywiódł, że żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy organ jest związany oceną prawną dokonaną już uprzednio przez sąd administracyjny w prawomocnym wyroku oddalającym skargę na tę decyzję, mieści się w kategoriach przedmiotowej przesłanki niedopuszczalności takiego żądania. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji analizował, czy w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalna była kontrola kwestionowanej w nadzwyczajnym postępowaniu decyzji Wojewody M. z dnia 26 października 2010 r., w sytuacji gdy była ona już wcześniej poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Decyzja Wojewody M. z dnia 26 października 2010 r. była przedmiotem weryfikacji WSA w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. VIII SA/Wa 40/11 oddalił skargę J. K. na powyższe rozstrzygnięcie. Sąd pierwszej instancji uznał, że we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji skarżący nie podniósł jakichkolwiek okoliczności czy przesłanek, które mogłyby z przyczyn obiektywnych nie zostać wzięte pod uwagę przez WSA przy rozpoznaniu sprawy zakończonej wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 40/11. Mając na względzie powyższe stwierdził, że po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku oddalającego skargę na decyzję Wojewody M. z dnia 26 października 2010 r. niedopuszczalne było prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił. W skardze kasacyjnej J. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono: 1. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że w sprawie wyrok zapadły w dniu 23 października 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 40/11 powoduje stan powagi rzeczy osądzonej wiążący organy i sądy, w sytuacji gdy w ww. wyroku Sąd wadliwie nie zbadał kwestii obowiązywania w dacie wydania decyzji Wojewody z dnia 26 października 2010 r. planu zagospodarowania przestrzennego terenu obowiązującego od dnia 23 września 2009 r. w S., wobec tego nie została dokonana pełna kontrola sądowa i w tej części nie może być mowy o powadze rzeczy osądzonej, 2. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienia GINB z uwagi na wadliwe przyjęcie przez Sąd, że organ nie naruszył w postępowaniu poprzedzającym wydania postanowienia w sposób rażący przepisów prawa, podczas gdy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania oparto na zupełnie dowolnym przyjęciu w sprawie, że: a. niedopuszczalna jest kontrola kwestionowanej decyzji w nadzwyczajnym postępowaniu z uwagi na fakt uprzedniego jej skontrolowania przez Sąd Administracyjny w zwykłym postępowaniu, b. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nie obowiązywał, podczas gdy został on przyjęty uchwałą Rady Miasta S. i obowiązuje od dnia 23 września 2009 r., natomiast decyzja Starosty S. została wydana w dniu 19 kwietnia 2011 r., c. inwestycja nie wymagała zajęcia stanowiska przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w sytuacji gdy nieruchomość objęta decyzją budowlaną i następnie dotyczącą użytkowania budynku znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Według art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Prawomocny wyrok sądu administracyjnego wiąże organy administracji publicznej. Organy administracji publicznej nie mają przyznanej właściwości do podważenia mocy prawomocnego wyroku. Środki takie przysługują wyłącznie na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. W skardze kasacyjnej postawione zarzuty kwestionują prawidłowość wyroku, a to nie daje podstaw do podważenia skutków prawnych prawomocności wyroku. Wymaga podkreślenia, że zarówno na drodze postępowania sądowoadministracyjnego, jak i w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego zostały zastosowane tego samego rodzaju naruszenia prawa, które uzasadniają zastosowanie sankcji nieważności decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: "stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach prawa". W zaskarżonym wyroku Sąd zasadnie wskazał na związanie uchwałą z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09. Naczelny Sąd Administracyjny w tej uchwale stwierdził: "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a." Związanie tą uchwałą powoduje, że co do zasady wyłączona jest dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji po prawomocnym oddaleniu skargi na tę decyzję przez sąd administracyjny. Tylko w razie wystąpienia przesłanki nieważności decyzji, która została ujawniona po wydaniu prawomocnego wyroku jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Do takiej przesłanki zaliczyć należy, wzorem regulacji przyjętej w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, przesłankę wyliczoną w art. 156 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie ustalenie, że w sprawie rozstrzygniętej decyzją została już wydana decyzja ostateczna. Wyłączone jest zastosowanie innych przesłanek, które rozpoznając sprawę zgodności z prawem sąd administracyjny rozważa w pierwszej kolejności. Sąd administracyjny kontrolując zgodność z prawem decyzji obowiązany jest ustalić, czy decyzja nie została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa wyliczonym enumeratywnie w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Oddalenie skargi stanowi wynik nieustalenia tego rodzaju naruszenia przepisów prawa. Dopuszczenie po prawomocnym wyroku trybu nieważności decyzji oznaczałoby dopuszczalność podważenia przez organ administracji publicznej mocy prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 61a § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadnie Sąd nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.