I SAB/Wa 14/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. P. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] lipca 2017 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W.. przy ul. [...] z obrębu [...] w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz E. P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. P. pismem z 13 grudnia 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lipca 2017 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], dz. nr [...] z obrębu [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Powyższy wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wpłynął do Prezydenta [...] 19 lipca 2017 r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy organ rozpoczął gromadzenie materiału dowodowego w sierpniu 2017 r., co potwierdza wydruk informacji z rejestru gruntów i notatka służbowa z [...] września 2017 r. Z kolei w dniu 6 listopada 2017 r. Prezydent wystąpił do innej jednostki organizacyjnej urzędu o nadesłanie akt własnościowych nieruchomości objętej wnioskiem. Zostały one przekazane przy piśmie z 10 stycznia 2018 r. Następnie 7 listopada 2017 r. organ poinformował E. P., w odpowiedzi na jej wystąpienie, na jakim etapie postępowania znajduje się sprawa. W dniu 22 grudnia 2017 r. ww. osoba wniosła ponaglenie. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na zasadzie art. 37 § 6 pkt 1 kpa, wskazało, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, jednakże nie miało ono miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zobowiązał, na mocy art. 37 § 6 pkt 2a kpa, do załatwienia sprawy w terminie do 30 kwietnia 2018 r. Kolejne czynności w postępowaniu Prezydent [...] podjął 9 marca 2018 r., kiedy to zwrócił się do innej jednostki organizacyjnej urzędu o przekazanie informacji, jak w zapisach ewidencji gruntów i budynków przebiegała historia nieruchomości oraz na jakiej podstawie ujawniono współużytkowników wieczystych w ewidencji. Wystąpienie to ponowił 21 grudnia 2018 r. Z kolei pismem z 14 marca 2018 r. organ wystąpił o informację, czy toczy się postępowanie mające na celu nabycie tej nieruchomości lub jej części pod inwestycje celu publicznego. Odpowiedzi na to ostatnie wystąpienie otrzymał w dniu 28 marca 2018 r. i 12 kwietnia 2018 r. Zwrócił się też 26 marca 2018 r. o informację dotyczącą przeznaczenia tego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego. Odpowiedz otrzymał 3 kwietnia 2018 r. W skardze na bezczynność skarżąca wniosła: - o zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku w terminie miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, - stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty, określonej w art. 154 § 6 oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości, określonej w art. 154 § 6 ustawy. Skarżąca uzasadniła, że wniosła ponaglenie, które zostało uwzględnione postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Pomimo upływu kilku miesięcy od ww. orzeczenia organu II instancji, Prezydent nie zrealizował zawartego w nim zobowiązania. Dodatkowo wskazała, że pismem z 23 października 2018 r. zwróciła organowi uwagę na konieczność załatwienia sprawy. W związku z powyższym uznała, że Prezydent [...] ponosi pełną odpowiedzialność za przewlekłe prowadzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o oddalenie skargi. Opisał tok czynności podjętych w postepowaniu. Wskazał, że termin wskazany w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie mógł zostać dotrzymany, gdyż wystąpiły braki w materiale dowodowym sprawy, z uwagi na brak odpowiedzi podmiotów, do których wystąpił o informacje. W jego ocenie w sprawie nie nastąpiła bezczynność, a żądanie przyznania sumy pieniężnej nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż skarżąca nie uzasadniła krzywdy, jakiej doznała w związku z ewentualną bezczynnością. Ponadto organ stwierdził też, że 5 października 2018 r. weszła w żucie ustawa z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. poz. 1716 ze zm.), a skarżone postępowanie administracyjne, w związku z tą regulacją, podlegać będzie umorzeniu. W piśmie procesowym z 10 lutego 2019 r., odnosząc się do odpowiedzi na skargę, skarżąca wskazała, że zestawienie czynności zawarte w odpowiedzi na skargę dowodzi, że Prezydent lekceważył prawo. Podniosła, że nie ma obowiązku uzasadniania krzywdy. Przy czym dodała, że przez cały czas postępowania zobowiązana była uiszczać opłatę z tytułu użytkowania wieczystego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy, ani fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Te okoliczności będą miały znaczenie dopiero przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Konieczność wydania orzeczenia, na podstawie powołanych przepisów, obliguje sąd administracyjny, aby ten, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, ocenił, czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaistniały w niej przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. – tj. zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że organ nie rozpoznał wniosku z 2017 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności. Organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc pozostaje w zwłoce w jej rozpoznaniu. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu powyższego wniosku należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem miesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Sąd wyznaczając wskazany miesięczny termin miał na względzie realną możliwość zakończenia postępowania, zwłaszcza biorąc pod uwagę twierdzenia organu o konieczności umorzenia postępowania, w związku z ustawowym przekształceniem tego prawa. Okres ten w ocenie Sądu jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w spawie bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc uwzględnia złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie wniosek rozpoznawano przez ponad rok, gdyż od chwili jego wniesienia rozpoczął swój bieg termin na załatwienie sprawy - określony w art. 35 § 3 kpa. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ prowadzący postępowanie podejmował czynności w sprawie, tj. w latach 2017 i 2018 r. występował do innych podmiotów, próbując zgromadzić materiał dowodowy sprawy. W ocenie Sądu nierozpoznanie przez organ wniosku w terminie określonym w kpa., a także sposób działania organu w sprawie, niewątpliwie godziło w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa.) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa.). O rażącym naruszeniu prawa można mówić jednak tylko wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, nie miała miejsca w sprawie. Sąd wziął pod uwagę też okoliczność, że w postępowaniu organ podjął liczne, choć nieodpowiednio skoncentrowane działania, zmierzające do rozstrzygnięcia tej sprawy. Ponadto w odpowiedzi wyjaśnił z jakich przyczyn nie mógł zakończyć postępowania w terminie wyznaczonym postanowieniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Oczywiście powyższe okoliczności te nie uwalniają organu od powinności załatwienia sprawy w terminie określonym w przepisach kpa, niemniej jednak muszą być uwzględnione przy ocenie charakteru naruszenia prawa przez organ - co też Sąd uczynił. W wyniku ich rozważenia nie można było uznać, że organ w sposób kwalifikowany naruszył prawo. Jego działania w postępowaniu były bowiem nakierowane na rozpoznanie wniosku. Odnosząc się z kolei do wniosku skarżącej o ukaranie organu grzywną i przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej, Sąd nie uwzględnił tych żądań. Przyznanie tej sumy, jak też ukaranie grzywną mogą uzasadniać tylko szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu, jak też obawa, że bez zastosowania tych środków orzeczenie organu nie zostanie wydane. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, organ podejmował działania, zmierzające do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej. W celu jednak jego zakończenia zobowiązany był ustalić stan faktyczny sprawy – a to z pewnością realizował. Ukaranie Prezydenta grzywną oraz przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej w obecnym stanie faktycznym sprawy byłoby zbyt dotkliwą sankcją dla organu za niedochowanie ustawowych terminów prowadzenia postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W pkt 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 151 tej ustawy. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).