VII SA/Wa 2495/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi I. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2018r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po zapoznaniu się z odwołaniem złożonym przez I. K. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z [...] czerwca 2018r., znak: [...], stanowiącego odpowiedź na pisma I. K. z 26 lutego 2018r., 27 marca 2018r., 30 marca2018r., 11 kwietnia 2018r., 15 maja 2018r. i 24 maja 2018r., dotyczących odmowy wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie części zrealizowanej inwestycji - gazociągu wysokiego ciśnienia o Ø 400mm - posadowionego niezgodnie z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej i pozwolenia na budowę na działkach o nr e. [...], nr ew. [...] oraz na działce nr ew. [...] obr. [...] Ż.. gm. B. - stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że pismem z dnia 26 lutego 2018r., (uzupełnionym kolejnymi pismami z 26 lutego 2018r., 27 marca 2018r., 30 marca2018r., 11 kwietnia 2018r., 15 maja 2018r. i 24 maja 2018r.) I. K. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie części zrealizowanej inwestycji - gazociągu wysokiego ciśnienia o Ø 400mm - posadowionego niezgodnie z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej i pozwolenia na budowę na działkach o nr ew. [...], nr ew. [...] oraz na działce nr ew. [...] obr. [...] Ż.. gm. B.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. pismem z [...] czerwca 2018r. poinformował I. K. o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Odwołanie od ww. pisma złożyła I. K.. Odnosząc się do wniesionego odwołania organ stwierdził, że w fazie wstępnej postępowania drugoinstancyjnego podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia - zażalenie lub odwołanie jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu. Odwołanie należy do podstawowego środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym - zarówno ze względu na krąg decyzji administracyjnych podlegających zaskarżeniu, jak i na szerokie podstawy zaskarżenia umożliwiające kwestionowanie legalności i zasadności decyzji. Warunkiem wniesienia odwołania jest wydanie przez określony organ decyzji administracyjnej, gdyż od każdej decyzji nieostatecznej służy prawo wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji. Odwołanie przysługuje tylko od decyzji a zatem jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Ponadto organ odwoławczy, stwierdzając niedopuszczalność odwołania, nie wchodzi już w ocenę jego zasadności. Organ odwoławczy przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 1849/09 - "Pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w ort. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji.". Zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja powinna zawierać m. in. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygniecie, uzasadnienie faktyczne i prawne, a także pouczenie o przysługujących stronie prawnych środkach zaskarżenia. Wymienione wyżej elementy treści decyzji są elementami obligatoryjnymi, ich brak powoduje wadliwość decyzji. Pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z [...] czerwca 2018r., znak: [...] nie zawiera jednak wszystkich obligatoryjnych elementów, których występowanie jest niezbędne do uznania go za decyzję administracyjną. Co prawda zawiera oznaczenie organu administracyjnego, datę wydania i podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji, jednakże pozostałe elementy zostały pominięte i niezawarte w ww. piśmie. Brak jest powołania podstawy prawnej, a co za tym idzie nie ma uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, a także pouczenia o przysługujących stronie prawnych środkach zaskarżenia. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu." Kwestie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego reguluje zaś art. 61 a § 1 K.p.a., zgodnie z którym "Gdy żądanie o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną, lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Przepis ten pozostaje zatem w bezpośrednim związku z art. 61 K.p.a., co oznacza, że znajduje on zastosowanie do rozstrzygania wniosków o wszczęcie postępowania w sprawie indywidulanej. Oczywistym zatem jest, że nie dotyczy on postępowań wszczynanych z urzędu. Z powyższego wynika także, że nie każdy wniosek składany do organu, może być załatwiony w ww. formie. Organ I instancji posiada autonomiczność w podjęciu decyzji o wszczęciu postępowania z urzędu i jeżeli, tak jak w rozważanej sprawie, nie widzi podstaw do takiego wszczęcia, wówczas ani informujący o wnioskujący, ani też organ II instancji, nie posiada środków i podstaw prawnych do przymuszenia organu do wszczęcia z urzędu takiego postępowania. Organ odwoławczy ocenił, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z [...] czerwca 2018r. nie stanowi decyzji ani postanowienia, lecz ma charakter jedynie informacyjny. Jest to dokument urzędowy nieposiadający charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Jak wskazał w swoim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny "Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania" (wyrok z 7 lipca 1992r., sygn. akt SA/Gd 746/92/S). Organ, zgodnie z treścią art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawa możliwości wniesienia środka zaskarżenia od pisma. Pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z [...] czerwca 2018r. nie ma charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego, tj. nie przesądza o prawach i obowiązkach stron, wobec czego nie jest dopuszczalna jego ocena w trybie instancyjnym. Ponadto organ poinformował, że zajął stanowisko wyłącznie w zakresie odwołania I. K., która mimo wezwania nie przedstawiła oryginału pełnomocnictwa do występowania w imieniu B. D., A. M. i L. K.. Zgodnie z art. 33 § 3 K.p.a. "Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła I. K.. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W.. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. wydane w sprawie znak: [....] z [...] czerwca 2018 r. ma wszystkie przymioty decyzji administracyjnej, wymagane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a uchylenie się przez organ od prowadzenia postępowania wynika - w ocenie skarżącej - wyłącznie z faktu, że samowoli budowlanej dopuściła się firma państwowa - poprzednik prawny obecnego uczestnika postępowania. Organ I instancji musiał rozpatrywać sprawę merytorycznie, a faktyczną, pozaprawną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania z urzędu jest fakt, że odcinek gazociągu posadowiony z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, będący samowolą budowlaną, stanowi mienie spółki Skarbu Państwa. Organ celowo nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącą okoliczności prawnych istotnych w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa. Wbrew stanowisku skarżącej zasadnie orzeczono o niedopuszczalności odwołania bowiem to nie dotyczyło decyzji administracyjnej a pisma skierowanego do skarżącej z informacją, że organ stopnia powiatowego nie znajduje podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie szczegółowo opisanej. Warunkiem skutecznego wniesienia odwołania jest wydanie przez określony organ decyzji administracyjnej, gdyż od każdej decyzji nieostatecznej służy prawo wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a. - organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Art. 134 k.p.a. określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Wynikają one z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje np. przypadek braku przedmiotu zaskarżenia. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Kwestie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego reguluje zaś art. 61 a § 1 k.p.a. - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis znajduje zatem zastosowanie do rozstrzygania wniosków o wszczęcie postępowania w sprawie indywidulanej. Nie dotyczy postępowań wszczynanych z urzędu. Jeżeli organ administracji uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, to nie ma obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia, bowiem wystarczającym w takiej sytuacji jest pisemne poinformowanie podmiotu o braku podstaw do jego wszczęcia. Ustawodawca przyznał organom I instancji autonomiczność w podjęciu decyzji o wszczęciu postępowania z urzędu. Ani organ odwoławczy ani Sąd nie ma podstaw do oceny zasadności stanowiska o odmowie wszczęcia z urzędu a tym samym kontroli pisma, którym organ informuje o tym zainteresowanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił - pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z [...] czerwca 2018r. nie stanowi decyzji ani postanowienia, lecz ma charakter jedynie informacyjny. Jest to dokument urzędowy nieposiadający charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Organ pierwszej instancji ocenił, że wnioskowana przez skarżącą sprawa nie zasługuje na załatwienie w postępowaniu wszczętym z urzędu a informację o tym przekazał na piśmie. Adresatowi pisma w tych okolicznościach nie przysługiwało odwołanie. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.