II OSK 3628/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2074/18 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 lipca 2018 r., znak: DAP-WAR-722-133/2018 w przedmiocie odmowy wstrzymania egzekucji administracyjnej 1. prostuje oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2074/18 w ten sposób, że w miejscu oznaczenia przedmiotu zaskarżenia zamiast "postanowienie", wpisuje "decyzję", 2. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2074/18, oddalił skargę K. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 lipca 2018 r., znak: DAP-WAR-722-133/2018, w przedmiocie odmowy wstrzymania egzekucji administracyjnej. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 maja 2018 r., nr 3/2018, wydaną w oparciu o art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2017 r. poz. 2234), odmawiającą wstrzymania egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], celem realizacji obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na "dokonaniu rozbiórki utwardzenia powierzchni na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości M. przy ulicy R.". Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył K. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie przepisów prawa, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1) art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez oddalenie w całości skargi jako pozbawionej podstaw prawnych, gdy tymczasem procedura związana z rozpoznaniem odwołania skarżącego od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 maja 2018 r. została przez organ naruszona, co zostało wskazane przez skarżącego w skardze w zarzutach w niej wyartykułowanych; Sąd I instancji nie zbadał całości procedury administracyjnej w niniejszej sprawie, do czego był zobowiązany bez względu na podniesione w skardze zarzuty, w granicach danej sprawy; 2) art. 145 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo że zaskarżone "postanowienie" rażąco narusza przepisy prawa materialnego: a) art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie oraz w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i odmówienie wstrzymania egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], w kontekście faktu, iż skarżący udowodnił, iż zachodzą przesłanki do wydania decyzji pozytywnej w tym zakresie; b) "art. 107 § 1 i 3" w zw. z art. "6, 7, 8, 9, 11, 77", poprzez ich błędne zastosowanie w szczególności poprzez: - niewłaściwe i niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego "postanowienia" w części uzasadnienia faktycznego, "polegające na nie ustosunkowaniu" się w pełni do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu; - brak wystarczającego uzasadnienia prawnego zaskarżonego postanowienia; c) art. 11, art. 7, i art. 77 k.p.a., poprzez "nie zebranie i nie rozpatrzenie" przez organ odwoławczy w sposób wszechstronny materiału dowodowego sprawy, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, gdzie organ nie odnosi się w pełni do zarzutów stawianych przez skarżącego i przedstawiając przesłanki na jakich oparł swoje "postanowienie" dokonuje błędnej wykładni powołanych przez siebie przepisów; d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji i uznanie, że rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego jest prawidłowe, gdy decyzja ta obarczona była szeregiem wad wskazanych w skardze, a "postanowienie" organu nie odniosło się merytorycznie do zagadnień prawnych jakie legły u podstaw odmowy wstrzymania egzekucji administracyjnej; 3) art. 135 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, a przez to niepodjęcie przez Sąd I instancji wszelkich środków zmierzających do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktu podjętego w granicach niniejszej sprawy, kiedy po przeprowadzeniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, iż "postanowienie" Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zostało wydane przez organ z ewidentnym naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności dotyczących szczegółowego i merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego "postanowienia" do zarzutów skarżącego podnoszonych w odwołaniu od decyzji Wojewody Mazowieckiego; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający zapoznanie się z przyczynami wydania rozstrzygnięcia o wskazanej treści; 5) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez "pozbawienie stron zagwarantowanego konstytucyjnego prawa do sądu oraz dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o wykazanie, że pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się więc do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa, a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej poza wskazaniem szeregu przepisów prawa, które w jego ocenie zostały naruszone i przywołania orzecznictwa sądowoadministracyjnego odnośnie obowiązków procesowych po stronie organu i sądu administracyjnego, nie wykazał jaki wpływ na wynik sprawy miało naruszenie przywołanych przepisów. Nie czyni zadość należytemu wyjaśnieniu podstaw kasacyjnych lakoniczne odesłanie do treści odwołania od decyzji organu pierwszej instancji oraz skargi i stwierdzenie, że zarówno organ, jak i Sąd Wojewódzki, dopuścili się naruszenia przepisów nie odnosząc się do zarzutów w nich zawartych. Środek zaskarżenia nie zawiera żadnej konkretnej argumentacji, wobec lansowanej przez pełnomocnika tezy, że skarżący udowodnił, iż zachodzą przesłanki do wydania decyzji pozytywnej w przedmiocie wstrzymania egzekucji administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony pod kątem zastosowania art. 27 ust. 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Zgodnie z tym przepisem wstrzymanie egzekucji administracyjnej może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na czas określony, i może dotyczyć czynności każdego organu prowadzącego egzekucję administracyjną. Ustawa nie precyzuje, co należy rozumieć przez "szczególnie uzasadniony przypadek", pozostawiając ocenę w tym względzie organom orzekającym w sprawie. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wstrzymanie czynności egzekucyjnych w ramach uznania administracyjnego związane jest z pojęciem nieostrym. "Szczególny" w rozumieniu potocznym oznacza "odznaczający się czymś osobliwym, zwracający czymś uwagę; niezwykły, wyjątkowy, specjalny, nieprzeciętny". Dokonując interpretacji tego określenia na gruncie konkretnej sprawy należy mieć na uwadze zarówno cel egzekucji administracyjnej (zapewnienie wykonywania obowiązków wypływających z aktów administracyjnych) jak i fakt, że instytucja wstrzymania na czas określony postępowania egzekucyjnego jest środkiem wykonywania nadzoru nad egzekucją administracyjną. Nie można jej traktować jako środka przysługującego zobowiązanemu do przerwania egzekucji w trudnych dla niego sytuacjach życiowych. Doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków jest istotne zarówno z powodu efektywnego doprowadzenia do przestrzegania prawa w konkretnej sytuacji jak i ze względu na wdrażanie obywateli do wykonywania ciążących na nich obowiązków. Okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego muszą mieć charakter wyjątkowy, odbiegający od występujących powszechnie, a nadto być wynikiem działania czynników niezależnych od zobowiązanego, będących skutkiem zdarzeń losowych. Jako przykłady "szczególnych przypadków" wskazano w literaturze okoliczności związane z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi albo z zagrożeniem bezpieczeństwa publicznego (M. Mazuryk, w: Administracja publiczna..., s. 48) - M. Pacak, K. Zmorek [w:] M. Pacak, K. Zmorek, Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Komentarz, Warszawa 2013, art. 27. Prawidłowo Sąd Wojewódzki uznał, odnosząc się do wskazanych przez wnioskodawcę podstaw do wstrzymania egzekucji administracyjnej, iż Wojewoda oraz Minister nie byli uprawnieni do merytorycznego badania sprawy, ani oceny legalności egzekwowanej decyzji. Skarżący, zarówno we wniosku, odwołaniu i skardze, wyłącznie podważał prawidłowość ostatecznej i prawomocnej decyzji w przedmiocie dokonania rozbiórki utwardzenia. Słusznie Sąd I instancji skonstatował, że fakt ten nie oznacza, że z tego powodu celowym jest wstrzymanie prowadzonego postępowania administracyjnego w trybie analizowanego przepisu. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie całkowicie bezpodstawnie zarzuca naruszenie wyartykułowanych w skardze kasacyjnej przepisów procedury administracyjnej, jak i sądowej. Na etapie postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 11, 77, 80, 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, a na etapie postępowania sądowego nie doszło do naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji orzekał na podstawie akt sprawy, rozpoznał istotę sprawy, zasadnie nie stwierdził podstaw do wyeliminowania z obiegu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, uzasadnienie wyroku zawiera wszelkie wymagane elementy i poddaje się kontroli instancyjnej. Przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. mógłby zaś stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Nadto, zauważyć należy, że skoro autor skargi kasacyjnej twierdzi, że doszło do pozbawienia zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu oraz dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy, to powinien wskazać na przepisy odnoszące się do tej materii. Na marginesie, trudno jest dostrzec wskazywanej wadliwości, w sytuacji, gdy skarżący wniósł skargę kasacyjną, która została merytorycznie rozpoznana. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.