IV SA/Wa 3348/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi E. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem z [...] października 2018r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia Pana E. T., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] września 2018r. znak [...], którym odmówiono wydania zaświadczenia o stwierdzeniu ostateczności decyzji administracyjnej w postaci aktu własności ziemi Nr [...], wydanego przez Wydział [...] PPRN w [...], nadającego Panu F. W. prawo własności nieruchomości działek ewidencyjnych oznaczonych nr: [...], [...], [...], [...] położonych we wsi [...], o powierzchni 1,45 ha. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Wójt Gminy [...] postanowieniem z [...] marca 2018r. znak [...] odmówił Panu E. T., reprezentowanemu przez adw. A. G. wydania zaświadczenia o stwierdzeniu ostateczności aktu własności ziemi z [...] sierpnia 1973r. Nr [...], wydanego przez Wydział [...] PPRN w [...], nadającego Panu W. prawo własności nieruchomości działek ewidencyjnych oznaczonych nr: [...], [...], [...], [...] położonych we wsi [...], o powierzchni 1,45 ha. Na powyższe postanowienie Pan E. T., wniósł zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] maja 2018r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i zbadania akt księgi wieczystej. Postanowieniem z [...] września 2018r. znak [...] Wójt Gminy [...] ponownie odmówił wydania w/w zaświadczenia wskazując na brak dowodów doręczenia aktu własności ziemi wszystkim stronom postępowania. Na powyższe postanowienie Pan E. T., reprezentowany przez profesjonalnego wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 107§ 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. Rozpoznając sprawę SKO wskazało, że zaświadczenie jest oświadczeniem wiedzy organu administracji, potwierdzającym fakt lub stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, przywołało również orzecznictwo sądowe potwierdzające to stanowisko. Zgodnie zaś z art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tożsame uregulowanie zawierał obowiązujący w dacie wydania powołanego powyżej aktu własności ziemi art. 12 k.p.a. Ustawa z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 z późn. zm.), na podstawie której wydany został akt własności ziemi z dnia 2 sierpnia 1973 r., stanowiła w art. 12 ust. 4, że od decyzji przysługuje odwołanie do wojewódzkiej komisji odwoławczej do spraw uwłaszczenia, której decyzja jest ostateczna. Przepis art. 11 przewidywał, że do spraw rozpatrywanych przez organy do spraw rolnictwa i komisje do spraw uwłaszczenia zastosowanie mają przepisy k.p.a. Powyższe odesłanie oznacza, iż decyzja (akt własności ziemi), podlegała doręczeniu stronom na piśmie, wraz z pouczeniem o dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia odwołania. Przymiotu ostateczności nabierała zatem decyzja - akt własności ziemi - albo z chwilą upływu terminu wniesienia odwołania od tej decyzji, albo z datą wydania decyzji w II instancji przez wojewódzką komisję odwoławczą. Zgodnie z art. 15 tej ustawy ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości stanowiła podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów. Oznacza to, że ustalenie czy akt własności Ziemi jest decyzją ostateczną wymaga stwierdzenia, że został on doręczony stronom, a także stwierdzenia czy w ustawowym terminie wpłynęło od tej decyzji odwołanie. Organ wskazał, że na podstawie art. 218 k.p.a., organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o wydanie zaświadczenia wnosi osoba, która ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast przed wydaniem zaświadczenia, organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Postępowanie wyjaśniające, spełnia pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. W ocenie SKO z akt sprawy wynika, że na podstawie w/w aktu własności ziemi nie dokonano wpisów w ewidencji gruntów. W Archiwum Państwowym w [...], Oddział w [...] nie znaleziono dowodów doręczenia aktu własności ziemi. Z pisma Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] wynika również, że na podstawie w/w aktu własności ziemi nie dokonano wpisów w księdze wieczystej. Podstawą wpisu do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja administracyjna. W tym stanie faktycznym i prawnym zdaniem organu zasadna jest odmowa wydania zaświadczenia o stwierdzeniu ostateczności decyzji administracyjnej w postaci aktu własności ziemi bowiem brak jest dokumentów, które mogłyby potwierdzić fakt doręczenia tej decyzji stronie, a tym samym nie jest możliwe wydanie zaświadczenia żądanej treści. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Sądu Pan E. T., zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania tj.: a. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez niepodjęcie kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy z pominięciem słusznego interesu społecznego i interesu obywateli, bezkrytyczne i bezrefleksyjne przyjęcie, że materiały będące w posiadaniu organów nie pozwalały na wydanie zaświadczenia żądanej treści, b. art. 77 § 3 i 2 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stworzył domniemanie faktyczne, że AWZ będący przedmiotem postępowania posiadał cechy ostateczności, c. art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnej, a przede wszystkim obiektywnej analizy materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie przez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów, d. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niejasne i niewystarczające wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów na których się oparły oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiły wiarygodności, e. art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez powołanie niepełnej podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia. f. art. 219 w zw. z art. 123 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, g. art. 218 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę wydania zaświadczenia w przedmiocie stwierdzenia ostateczności AWZ, podczas gdy organ winien mieć na uwadze, iż przedmiotowy AWZ stanowił postawę wpisu w ewidencji gruntów i budynków prowadzoną przez Starostę [...] w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] na rzecz F. W., S. W. i Z. W., co stwarza domniemanie faktyczne, że podstawę wpisu stanowiła decyzja- Akt Własności Ziemi mający cechy ostateczności. 2. błąd w ustaleniach faktycznych, który miał istotny wpływ na wynik sprawy polegający na uznaniu, że na podstawie AWZ nr [...] nie dokonano żadnych wpisów w ewidencji gruntów, podczas gdy AWZ stanowił podstawę wpisu własności nieruchomości nr [...] (dawny nr [...], [...], [...], [...]) na rzecz F. W., S. W. i Z. W. w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Powiatu [...] w stosunku do działki [...], co stanowi potwierdzenie ostateczności AWZ. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest jedynym spadkobiercą S. W. (skarżący jest jej synem), uprawnionym do dziedziczenia po niej, a nieruchomość objęta omawianym aktem własności ziemi wchodzi w skład masy spadkowej (por. postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydane w sprawie o sygn. akt: [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po S. W.). W ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Powiatu [...] w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] (dawny nr [...], [...], [...], [...]) obręb ewidencyjny [...] według stanu na dzień: - 2.11.2012 r. jako właściciel figurował F. W. - 11.12.2012 jako współwłaściciele figurowali S. W. i Z. W., każdy w udziale po 1/2. Jako podstawę wpisu w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Powiatu [...] wskazano AWZ, którego ostateczność jest przedmiotem niniejszego postępowania. Organ odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącego wskazał na brak podstaw do stwierdzenia ostateczności przedmiotowego aktu własności ziemi na skutek tego, iż w aktach brak jest dokumentów, które mogłyby potwierdzić fakt doręczenia AWZ. Istotą sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy AWZ stał się ostateczny oraz czy wszedł on do obrotu prawnego. W ocenie skarżącego znajdujący się aktach sprawy materiał pozwalał na ustalenie, że AWZ posiadał cechy ostateczności. Brak w aktach postępowania dowodów doręczenia AWZ stronie nie wyłącza ustalenia, na podstawie innych znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, że akt ten został doręczony i stał się ostateczny. Skarżący powołać się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 stycznia 2005 r., wydany w sprawie II SA/Kr 3364/02, w którym stwierdził on, iż "Brak w aktach postępowania uwłaszczeniowego potwierdzenia doręczenia skarżącemu aktu własności ziemi wraz z pouczeniem o dopuszczalności i sposobie wniesienia odwołania, nie wyłącza ustalenia, iż akt ten został doręczony, a odwołania nie wniesiono." Wskazał, że czyniąc ustalenia organy winny mieć na uwadze, iż AWZ stanowił podstawę wpisu własności nieruchomości nr [...] (dawny nr [...], [...],[...], [...]) na rzecz F. W., S. W.j i Z. W. w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Powiatu [...]. Sąd dopuścił się w tym zakresie błędu w ustaleniach faktycznych, który miał istotny wpływ na wynik sprawy polegający na uznaniu, że na podstawie AWZ nr [...] nie dokonano żadnych wpisów w ewidencji gruntów. W ocenie skarżącego wpis aktu własności ziemi w ewidencje gruntów i budynków, jako podstawy wykazania w ewidencji gruntów i budynków własności na rzecz F. W. i współwłasności na rzecz S. W. i Z. W., stwarza domniemanie faktyczne, że podstawę wpisu stanowiła decyzja - akt mający cechy ostateczności. Innymi słowy, skoro zmiana właściciela nieruchomości została ujawniona w ewidencji gruntów i budynków Starosty na podstawie AWZ istnieje domniemanie, iż AWZ jest ostateczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302 - ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII k.p.a. (art. 217 do 220.). Art. 217 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W doktrynie i orzecznictwie definiuje się zaś zaświadczenie jako czynność polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa, dokonaną przez właściwy organ administracji publicznej. Jest ono tylko przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 594/10, Lex nr 597715), dokonywanym w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje. Jak podkreśla się przy tym, nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń czynienie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że złożony przez skarżącego wniosek mógł być rozważany na gruncie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu wbrew jednak zarzutom skargi, okoliczności, które miałyby być stwierdzone oczekiwanym zaświadczeniem (stwierdzenie ostateczności aktu własności ziemi oznaczonego numerem [...] ) nie dotyczą faktów lub stanu prawnego, które organ mógł urzędowo potwierdzić w oparciu o prowadzone przez niego rejestry i ewidencje. Jak wynika bowiem z akt sprawy na podstawie znajdujących się w organie (w tym archiwum) dokumentów nie można ustalić, aby decyzja ta uzyskała walor ostateczności. Nie odnaleziono bowiem decyzji zawierającej klauzulę ani dowodów doręczenia aktu własności ziemi, w oparciu o które organ mógłby dokonać powyższych ustaleń. Odnosząc się do kwestii poszukiwania przez organ innych dowodów na to, że akt własności ziemi posiadał klauzulę ostateczności wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ustawy z 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych – ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów. Z pisma Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] wynika, że na podstawie w/w aktu własności ziemi nie dokonano wpisów w księdze wieczystej. Odnosząc się zaś do podnoszonego przez stronę skarżącą zarzutu nieuwzględnienia okoliczności, iż z wypisu z rejestru gruntów wbrew stanowisku organu wynika, że w ewidencji gruntów i budynków dokonano wpisów właścicieli/ współwłaścicieli działki [...] na podstawie spornego aktu własności ziemi, należy wskazać, że organ rozpoznający niniejszą sprawę ( Wójt gminy [...]) nie jest organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków (ewidencję prowadzi starosta), tym samym jak wskazano powyżej przy wydawaniu zaświadczenia o żądanej treści niedopuszczalne było dokonywanie przez ten organ ustaleń faktycznych oraz ocen prawnych wynikających pośrednio z ewidencji, którą on nie prowadzi. Podkreślić jeszcze raz należy, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Postępowanie to sprowadza się do zbadania okoliczności wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia czy te dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów lub stanu prawnego, którego potwierdzenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry, mogą zawierać żądane dane. W kontekście postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. trafnie wskazuje się, iż pełni ono jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia ("konieczny zakres"), bowiem zaświadczeniem organ nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Co więcej, w postępowaniu tym niedopuszczalne jest dokonywanie ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego sygn. akt I OSK (...), CBOSA. (...)). Zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, który poprzez nie potwierdza jedynie istnienie określonego obiektywnego stanu (faktycznego, prawnego) na podstawie posiadanych danych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Kr (...), wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr (...), CBOSA, (...)). Wskazać należy, że w orzecznictwie pojęcie danych znajdujących się w posiadaniu organy interpretowane jest ściśle. Nie są to zatem nowe informacje zebrane przez organ w postępowaniu o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 11 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bk (...), CBOSA (...)), ani oceny oparte o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów (wyrok NSA z 29 października 2003 r. IV SA (...), CBOSA, (...)) ani też, co do zasady, dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie (wyrok NSA z 21 stycznia 1997 r. SA/Ł (...), OSP 1998, nr (...), poz. 106, lex nr 22224886). Wszystko to związane jest z ograniczeniem ewentualnego postępowania wyjaśniającego do elementów wyłącznie koniecznych, zmierzających do sprawdzenia własnego zasobu informacyjnego nie zaś bardziej dogłębnego ustalania określonych faktów, czy też stanów prawnych. Podkreślić należy, że zaświadczenie jest aktem informacji, zaś decyzja jest aktem kształtowania i ustalania aktów prawnych. W przypadku aktu informacji zasadne jest jedynie uproszczone postępowanie, tak aby podkreślić granicę między zaświadczeniem a decyzją, która wydawana jest w normalnym trybie postępowania administracyjnego/jurysdykcyjnego. Sąd nie podzielił więc stanowiska skarżącego, iż organ miał obowiązek przy wydawaniu zaświadczenia uwzględnić dane wynikające z ewidencji prowadzonych przez inny organ. Tym bardziej, że opierają sę one jedynie na domniemaniu istnienia ostatecznej decyzji. Na marginesie należy wskazać, że dokonując wpisu do ewidencji gruntów i budynków Starosta zgodnie z przywołanym powyżej art. 15 ustawy z 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych musiał dysponować ostateczną decyzją- aktem własności ziemi tj. z nadaną klauzulą ostateczności lub też informacją, że dokument ten posiada walor ostateczności. W takiej sytuacji strona może zwrócić się do tegoż organu o wydanie odpisu tego dokumentu. Wbrew zatem zarzutom skargi, w ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał organom orzekającym podstawę do uznania, że nie dysponowały materiałem dowodowym, w oparciu o który mogłyby wydać zaświadczenie o żądanej przez skarżącego treści. Tym samym Sąd nie podzielił wskazanych w skardze zarzutów naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów art. 7, art. 77 § 3 i 2,art. 80, art. 107 § 3 i art. 219 w zw. z art. 123 k.p.a. Na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w ocenie Sądu nie miało także wpływu naruszenie przez organ odwoławczy art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez powołanie niepełnej podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia. Z sentencji postanowienia wynika bowiem w sposób jednoznaczny, że organ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie tj. zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a (pomimo tego, że organ wskazał jedynie art. 138 § 1 k.p. a (bez "pkt. 1"). W świetle przedstawionych powyżej rozważań stwierdzić należy, że postanowienie będące przedmiotem skargi nie zostało wydane z naruszeniem prawa, które wpłynęłoby na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też działajac na podstawie art. 151 p.p.s.a po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na podsatwie art. 119 pkt 3 p.p.s.a Sąd skargę oddalił.